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美国城市如何解决保障房问题(1):去加州伯克利看一看(旧文)

在美国,普通家庭3—4年的收入可以买一栋别墅,但在伯克利却要11—12年;高房价使伯克利只有不到20%的人能买得起房,并且成为一个以租为主的社区。但向往的人们仍然从美国乃至全世界汇聚到伯克利。事实是,无论富人还是穷人都在伯克利较好地获得了宜居。伯克利究竟用什么办法,有效地解决了它的住房保障问题?

伯克利的包容与安居

2012年春节前夕,我没有回家过春节,而是坐上前往美国旧金山的飞机。此行是去旧金山湾区的伯克利度假,但同时还有一个计划:考察当地如何解决住房保障问题。

此时,国内住房体系建设中的问题已经暴露无疑。虽然政府实行限购令已有时日,房价仍然远离普通老百姓的收入;“十二五”期间完成2500万套保障房开工建设的宏大计划也已经开始实施,但是人们还没有切实感受到它的好处。对于房子问题的解决,人们已经逐渐失去耐心和信心。此时,去成熟市场经济国家考察,尤其是深入基层看看人家是怎么做的,不失为一条对照省察自身问题的捷径。

我要去的伯克利,虽然是一个只有11.3万人的小城市,但是由于它所在的旧金山湾区是美国一块集金融中心、硅谷、世界名校(如加州大学伯克利分校)等等于一身的黄金宝地,这一带成为美国房价最贵的地区。在美国,普通家庭3—4年的收入可以买一栋别墅,但是在伯克利却要11—12年;高房价使伯克利只有不到20%的人能买得起房,并且成为一个以租为主的社区(55%的家庭租房,全美国的比例是35%)。

但是,向往的人们仍然从美国、乃至全世界汇聚到伯克利,在这个嬉皮士的发源地从事艺术创作、在这个有国家原子能实验室的地方从事科学研究,在世界名校加州大学伯克利分校求学。事实上是,各类精英(除伯克利本身的以外,还包括来自硅谷的技术精英和来自旧金山的商业精英)与穷人(包括穷大学生、穷艺术家和较穷的黑人)都在伯克利较好地获得了宜居,使这个城市充满了无可比拟的活力和生机。

伯克利究竟用什么办法,有效地解决了它的住房保障问题?

在伯克利期间,我先后采访了市政官员(如议员、市长助理、政府住房部门负责人)、住房非营利组织执行总裁、住房合作社成员等一系列相关人员。有一些当时没能见上面的,我回北京之后又继续通过电话进行了采访。这些人的描述从不同层次、不同角度呈现了伯克利市住房保障政策演进过程及效果,为我们开启了一扇从细微处了解美国社会解决住房问题的窗口。

成功市场模式的结果?

我原先以为,伯克利的成功,是美国市场住房模式日臻成熟的表现,伯克利不过是美国模式的一个微缩。这个模式,简言之,就是“市场+政府”。其中,市场是主导,所以鼓励大家尽量到市场上买房或者租房;同时政府为补充,对于市场解决不了的,政府要加以保障。相比之,我们几乎正站在这一模式失败的起点上:我们主张市场主导,但是我们的房价高到大多数老百姓买不起,甚至租不起,实际发挥不了市场的主导作用;我们主张政府保障,但我们的保障房数量远远不够,不能充分发挥政府应尽的保障作用。所以才有了今天的困境。

在这个“市场+政府”模式上,我们之于伯克利(美国),就好像一个已经步入中年成熟期,另一个还在跌跌撞撞学步。要化解我们今天的困境,需要学习美国模式走到今天的成功经验。

半个多世纪前,二十世纪三、四十年时候的美国,和今天的中国相似——大量的家庭买不起房,或者还不起房贷;由于保障房短缺,人们拥挤于棚屋之中。也正是从那时候开始,美国决心重塑了这一自由放任的市场化住房模式,开始两条腿走路:

一是让市场归位,发挥其主导作用。其中一个重要做法,是实行长期、固定利率且政府保险的低息房贷,支持大量中等收入家庭买房。(美国政府住房资助的75%用于支持中等收入家庭买房,只有25%用于低收入家庭的住房保障。这与其市场主导的初衷一致)。并且,在半个多世纪里,美国通过各种手段,始终将住房价格收入比维持在3-4的水平。

二是发挥政府的保障作用。政府不仅承担起了对穷人应尽的保障责任,而且在半个多世纪里,它以住房支出不超过收入30%作为标准,先后尝试了公共住房、资助开发商建房、Section8住房补贴等方式,力图寻找最佳的住房保障方式,为低收入家庭提供住房保障。

这些成功探索正式我们需要学习的,伯克利将提供一个生动的案例以供剖析。

人民(社区)的力量

但是我很快发现,这种认识简单化了。“市场+政府”模式,在高房价的伯克利,只能发挥有限作用。

我到伯克利的时候,城市还没有完全走出金融危机的阴影。虽然房贷利息已经到了历史最低点(约1%),人们仍然买不起(2010年,伯克利的别墅中位价76.7万美元,美国是19.2万美元)。而且,因为经济不景气、失业等原因,很多家庭面临着还不起房贷,房子被银行收走的危险。同时,伯克利的房租仍然是全美最贵之一(超过纽约);美国租房中位价是799美元,伯克利是1450美元。

传统的联邦保障政策也显得捉襟见肘。当一个城市有将近20%的贫困人口,而且房价几乎全美最贵时,联邦要资助多少房补才够呢?事实上,从80年代里根政府以来,联邦不断削减资金,下放包袱,住房已经越来越成为一个地方问题。伯克利需要制度创新在高房价下提供住房保障。

在伯克利的制度创新中,进步力量扮演了重要作用。从二十世纪六十年代开始,美国很多主要城市(如波士顿、芝加哥、旧金山等)都至少受到短暂的“进步”运动的影响,一些小城市如伯克利,其政府甚至长期由进步势力控制。我采访的议员、住房管理局官员,以及市长住房问题助理等,都是持进步主张的人。

伯克利的进步力量,在市场—政府—人民(社区)三方架构中,突出强调人民(社区)的力量,主张更广泛的公民参与,更大程度的社会平等;还主张人民对城市(社区)发展有更多的控制权,并积极发展社区所有权(城市或集体所有)作为社区控制的载体。

历史上最激进的例子,莫过于上世纪60年代末,市民将一块被伯克利大学征用后又因改造资金缺乏而长期废弃的社区土地改造为“人民公园”,种上了鲜花、绿树,为人民所有(时任加州州长的里根以保护私有产权为名派国民卫队进驻,结果发生了流血冲突,其后这一公园始终为市民占有)。现在,社区的居民们也会为了阻止比如沃尔玛这样的大型超市的进入而动员起来(因为它会冲击社区里的夫妻小店),提交动议,甚至进行公投。

在住房方面,上世纪七十年代,为了应付租金攀升,伯克利实施了租金控制、社区保护法令、区划法令、住房标准等一系列管理性措施。同时还大力发展以集体和公共所有权为基础的住房合作社和非营利组织住房。

因此,我在伯克利看到许多各种与众不同住房保障方式:

一次和一对在伦斯国家实验室工作的美国师生同乘。他们都租住一居室,但是价格大不一样。学生的1,400美元/月(为了节省房租,找了室友同挤一个卧室—这在美国倒也不多见);老师的却只有500美元/月—他住的禅修中心实行租金控制,房租还停留在十多年前的水平。

还有一次采访一个住房合作社,虽然周围的一居室已经卖到了十多万美元一套,合作社里的却只要15,000美元,而且每月房费支付不超过450美元,不到市场房租的三分之一。当然,合作社里的房子不能市场出售,只能连同增值一起传给社区后来的人。

最有意思的一次,是去一个共同社区采访(所谓共同社区,就是社区中的每户独立支付自家房子的房贷,但是分摊共享空间的房贷),社区备有客房,谁家朋友来了,5美元就可以住一个晚上。

扬弃和超越?

伯克利解决住房保障的方式,是对“市场+政府”模式的发展和扬弃吗?美国模式,和伯克利的方式,哪一种对中国更有借鉴意义?我希望这次的采访能搞清楚这些问题。

 

【注:这组文章原2012年连载于《中国经济时报》。因为要接着它写又一组新文章,先将这组旧文找出来,以便读者知道来龙去脉。】

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