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预算法大修十大突破和遗憾种种

(2014-09-11 14:36:53)
标签:

财经

来源:《财经》杂志

 

历经四次审议,831日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过关于修改预算法的决定,新法将于201511日起施行。至此,预算法在出台20年后,终于完成了首次修改。

 

十大突破

全国人大常委、财经委副主任委员尹中卿表示,此次顶算法的修订在十个方面有较大突破:

一是匡正了立法宗旨和调整范围。从而明确了预算法的本质和定位,预算法从政府管理法转变为规范政府法和管理政府法,这是个重大变化。

二是厘清了预决算的原则。过去一些原则是在计划经济条件下制定的,这些原则到今天有些还适用,有些已经不适用了,预算由此成为公共预算。

三是充实了全口径预算体系。法律明确了四位一体的公共预算,分别对其概念、范围和编制原则作出规范,强调了相互之间的衔接关系。

四是健全了政府的债务管理制度。长期以来地方政府举债合理不合法,法律修订对政府举债的条件性质、规模、用途、管理方式、还款保证、风险控制,一直到追究责任,都作了明确规定,全链条地对政府债务特别是地方政府债务开了前门,堵了后门,修了围墙,将多年来受到高度关注的政府债务的风险摆到明处进行规范。

五是规范了财政转移支付制度。多年来专项转移支付问题反映较多,预算法修订对此作出一些规定,为进一步完善分税制,建立事权与支出责任相适应的制度奠定了基础。

六是建立了预决算公开透明制度。这方面的规定有很多,包括公开的内容和时间、人代会如何参与、常委会如何参与、代表如何参与、社会如何参与,回应了公众要求提高预算透明度的社会关切。

七是增强了预决算编制的科学性。

八是增强了预算执行和预算调整的规范性。

九是强化人大及常委会对各级预算和决算的审查批准和监督。有很多针对性和可操作性的规定,人大监督将从比较多地注重形式到比较多地注重内容。

十是强化了对法律责任的规定。预算法实施20年还没有一个地方的部门领导因为违反预算法受到法律责任追究,预算法也因此被称为“没牙的老虎”,主要原因是现行法律责任的规定比较模糊,此次增加了相关规定。

 

遗憾种种

预算法此次大修历时十年,过程曲折,凸显出预算改革的复杂与艰难。尹中卿同时对《则经》记者坦承,预算法目前的修改还是具有阶段性的特点,有一定的局限性。不要说今后冉回头看,就是现在来看,也留有一些遗憾。有些问题日前难以统一,有些问题目前还看不清楚,有些问题的规范还缺乏实践基础。由于预算法修改已经拖了将近三年的时间,大家都认为不能再拖,而且有些深层次的问题,即使继续拖下去短期内还是解决不了。而今务实的做法只能是先完成修改,有些问题继续探讨和研究,留待今后适当的时机再进一步修改。

比如地方债问题。四次修订中相关规定出现多次反复,这表明问题之重大,人们的认识也不尽一致,很多做法也需要进一步研究。真正的债务需求主要在市县,容易出现风险的地方也在市县,而为控制风险,预算法修订只允许省级政府发债,城镇化过程需要的大量融资又不在省级政府。

预算四本账中,社会保险基金预算刚刚开始编制,而这只是社会保障预算的一部分;国有资本经营预算也只是国有资产经营预算的部分,而即使是国有资本经营预算也没有编制完整,比如不包括金融资本等。

再有中央与地方之间的关系问题,省级以下如何实行分税制,现在并不明确;如何使顶算更有绩效,每一笔钱都花得有效,不出现腐败,法律中也缺乏足够的制度性规定。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示,此次预算法修订最大的不足,是在一些应当突破的基本制度和改革内容上,列举了大量的授权条款和概括性条款,很多规则都交由国务院制定。比如分税制,具体做法只能国务院来规定;再如全口径预算,究竟哪些是政府收入,也不明确,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算三本预算的基本制度,法律中也没有完整的规定,只能由国务院规定。

国库到底由谁来经理,是央行还是财政部,这个问题一直争议不下,此次修订维持了央行经理国库的现状。然而施正文发现,而后的部分条文又背离了这一规定。国库改革最重要的就是设立单一账户,一级政府只能有一个账户,这个账户必须设在人民银行,所有收入直达这一账户,也从该账户支出。这种情况下财政专户是不能设立的,而法律规定只要国务院批准就可以设立财政专户。“这个日子开得很大,央行经理国库就变成形同虚设的漂亮话。”施正文说。

地方债开闸与否,是历次审议都颇受关注的焦点之一。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从五个方面作出限制性规定,一是限制主体,经国务院批准的省级政府可以举借债务;二是限制用途,举借债务只能用干公益性资本支出,不得用于经常性支出;三是限制规模,举借债务的规模,由国务院报全国人大或者全国人大常委会批淮,省级政府在国务院下达的限额内举借的债务,列人本级预算调整方案,报本级人大常委会批淮;四是限制方式,举借债务只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措,除法律另有规定外,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;五是控制风险,举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

预算公开方面,新预算法有新的规定,除涉及国家秘密的事项外,经本级人大或其常委会批准,预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开,并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。在施正文看来,整体而言这还是一种结果公开,公开信息也失之宽泛,预算编制等过程并没有公开。人大审查预算公众能不能参与,基层人大能不能搞听证和旁听,这些内容都没有涉及。他认为,在新的预算法中,很多预算行为还是没有关进法律的笼子。

前瞻不足。一部法律的出台应具有一定前瞻性,一位接近全国人大的权威人士对《财经》记者透露,目前来看新的预算法只能“保五年”,“十年之内肯定还要修改”。对此施正文说,一部法律修订后的有效期应该至少在十年左右,而这次的修订恐怕只能保证未来五年不修订,五年之后法律就会制约预算改革的发展。“也就是说,预算法修订的前瞻性是不够的,虽然也指明了些方向,但对预算改革的引导是不足的。”

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