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他山之石:上篇——美国《清洁水法案》

(2015-10-20 22:23:04)
标签:

杂谈

环保

分类: 环境X档案


他山之石:《清洁水法案》VS《水污染防治法》

 他山之石:上篇——美国《清洁水法案》



上篇  《清洁水法案》的背景

 


美国对于水污染控制的立法最初开始于1948年的《联邦水污染控制法案》(Federal Water Pollution Control Act),也叫《清洁水法案》(Clean Water Act)。在这个最初的法律框架下,水污染防治职权和义务都在各个州政府,法律的初衷也是为了授权各个州建立基金来解决水污染问题。相比之下,联邦政府除了对跨州河流有一些有限的执法权以外(这种执法权还必须得到牵涉各州的批准),没有任何其他的职权和义务。

 

1950年代后期到1960年早期,国会对1948年的《联邦水污染控制法案》进行了一系列修正,主要涉及联邦对各州建污水处理设施的资金援助以及联邦对于水污染控制的执法权。

 

1965年,国会再次对法案进行修正,要求所有的州设定针对水体的水质标准,以确定污染水平以及控制要求。到1960年代后期,人们发现这样泛泛的水质标准在操作上极其困难,因为行政和执法部门很难将具体的排污数量和水质标准建立直接的联系。比如,一个企业对一条河流造成了污染,行政和执法部门必须用尽各种办法去证明这条河流超出水质标准是由于该企业造成的。这导致执法成本特别高,而且很少有排污者真正得到惩罚。所以即使有了水污染控制的法律,污染问题并没有得到遏制。

 

在这一期间,美国的工业却在持续增长,人们肆无忌惮地往河里倾倒垃圾。在克里夫兰、芝加哥、水牛城等多个工业城市,都发生了河面因为污染而起火的事件。

 

1969年,克里夫兰凯霍加河上的大火(1)被大量媒体报道,摇滚乐手兰迪纽曼(Randy Newman)专门为此创作歌曲Burn On,风靡全美,公众的环境意识得到唤醒。所以就有了1972年对《联邦水污染控制法案》的大幅度修正。

 

其实,与其说是修正,更不如说是颠覆。法案要求所有市政和工业污水在排入水体前必须进行处理,这种强制性大大增强了联邦政府的执法力度。

 

1972年立法的两个主要目标是:1)到1985年为止实行污染物零排放2)到1983年中水质实现可钓鱼”(fishable)可游泳”(swimmable)。事实证明,这两个目标设得太高,到目前为止还没有完全实现。在1972年之后也有对清洁水法案进行了一系列修正,但是基本都是1972年法案的延续。

他山之石:上篇——美国《清洁水法案》
1 1969年克里夫兰凯霍加河上的大火http://www.ohiohistorycentral.org/w/Cuyahoga_River_Fire?rec=1642

 

 

 

《清洁水法案》简介


 《清洁水法案》的全文多达400多页,在此仅对法案做简要的介绍。《清洁水法案》主要包括两大部分:一部分是授权联邦政府对于市政污水处理设施建设提供资金援助,在法案的第二篇和第四篇(Title II and Title IV)着重阐述;另一部分是对工业和市政污水排放的法律规范和执法措施,也就是排污准政制度的建立。

 

首先来讲讲联邦对于各州的资金援助。自1972年以来,国会批准并授权联邦政府将近780亿美元的清洁水法案基金,用于资助各州的污水处理设施建设。

 

这些基金的分配是基于一个比较复杂的方程,基本考虑到两个因素:各州的人口数量以及由美国联邦环保署(Envionrmental Protection Agency,EPA)和州政府调查评估的建设项目所需金额。上世纪80年代,联邦政府赤字连连,入不敷出,由联邦对各州的污水处理厂建设进行直接资助引起了很多人的反对。所以1987年在对《清洁水法案》的修正中,国会将联邦对于各州污水处理厂建设的直接资助改为贷款资助。

 

《清洁水法案》第四篇授权各州启用污染控制滚动基金(State Water Pollution Control Revolving Funds),这些基金一部分来自联邦,一部分来自州财政,用于为污水处理设施的建设提供贷款。等建设完成,收上来的污水处理费将归还到滚动基金,用来对接下来的项目进行贷款资助。

 

这个从直接资助到间接贷款资助的转变,对很多小城镇来说压力非常大,因为他们无法从污水处理厂的运作当中收回足够的钱来归还贷款。因为缺乏资金,有些城市过于老旧的污水处理系统无法得到更新,在雨天,雨污混流导致他们就需要用更多的资金来修复这些污染水体。所以,2000年,国会再次修正《清洁水法案》,批准了一项持续两年的15亿美元的基金项目,用来帮助这些城市减少雨污混流。

 

对于工业和市政污水的执法,1972年的《清洁水法案》设立了一个基本原则:除非得到排污许可证(Permit),任何个人和企事业单位在任何地点任何时候向水体中排污都是违反法律的。

 

所以,基于法案中的全国污染物减排系统项目 (National Pollutant Discharge Elimination System, NPDES),当时全美国有65,000多个工业和市政排污设施需要获取排污许可证。每一个NPDES排污许可证中都包括对污染处理的技术要求、尾水的浓度和数量限制、达标截止日期等信息。在法案授权下,EPA对于不同的工业污染源(如钢铁企业、有机化学制造业、石油化工行业等) 制定不同的BPTBAT 排放标准。排污许可证的发放在不同的州有不同的情况。截至20104月,有46个州授权替代EPA行使排污许可证发放职能,而其他的几个州(爱德华州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新墨西哥州、哥伦比亚特区)仍是由EPA直接发放许可证。

 

下面,我们“放大”看许可证中对污染控制的技术要求是怎样的。首先,国会在立法时就要求EPA 在控制污染物的时候要考虑到两个目标:1) 通过控制手段尽量减少污染物进入水体;2) 尽量避免对企业造成过大负担,避免行业中大量企业破产、工人失业的情况。要做到这两条,EPA必须对企业采用何种技术处理何种污染物以及对处理的成本有非常清楚的认识,并对企业提供足够的引导,来实现控制的目标。

 

对大多数需要排污的行业,EPA都制定了特定的基于BPTBAT的技术和经济效益分析的尾水限额指导方案(industry effluent guidelines),方案的技术依据和计算都公布在网站上,有据可循。这也是为什么很多人把清洁水法案认为是一个技术制导型的法案(technology-forcing statute)

法案对于工业废水的规范分两个阶段: 第一个阶段, 197771日之前排污企业必须使用EPA规定的最佳可实践技术” (BPT)排污指导方案中规定的尾水限额来处理污水。BPT的主要控制对象是传统污染物,包括悬浮颗粒,生物需氧量,粪大肠杆菌和细菌,以及酸碱度。这些指标一般是水体的特性(如酸碱度),或者是水体中原本就有的、但过量以后会引起水质下降的物质(如生物需氧量、悬浮颗粒等);第二个阶段,到1989331日为止,污染企业必须使用更高级的污水处理技术,即经济上可实现的最佳可用技术”(BAT)排污指导方案中规定的尾水限额来处理污水。BAT除了传统污染物之外,还针对如重金属、杀虫剂、有机污染物等的环境毒素。企业如果用的是创新技术或者是替代技术的话可以获得最多两年的宽限时间,在截止日期之前如果未能满足法规要求的就进入法院执法程序。对于市政污水处理,各个城市的市政污水必须在7771日达到二级处理水平。

 

事实上,也有很多城市无法在规定日期前达标,通过对每一个案子的具体分析,最晚的宽限到了198871日。据统计,有86%的城市在88年的截止日期之前达到排放标准,剩余不能达标的进入了行政和法院执法程序。EPA之后又陆续对BPTBAT的标准的截止日期进行了一些修正,这里就不具体展开了。

 

可能大家会觉得这个BPT或者BAT听起来很模糊,到底什么才是“最佳可用技术

 

事实上,清洁水法案里对此并没有做具体地阐释,而是交给行政部门EPA解读。对哪一个行业应该用哪一类技术来处理污水,EPA都制定了一系列的指导标准(http://water.epa.gov/scitech/wastetech/guide/industry.cfm)。当然这种解读权也不意味着EPA可以随心所欲制定非常严格却会导致大量企业破产的技术标准,因为当一个行业或者某个企业认为EPA对法律的解读不合理的话,可以随时向法院提出起诉。起诉的理由可以是EPA违反了《清洁水法案》中关于对处理技术要在经济上可行、不会导致大量企业破产工人失业的要求。我们可以通过一个具体的BAT的例子来看到底EPA是怎样制定这些指导标准的。

 

因为不同的污染物对人体和水生生物有不同的毒性,工业污水很多时候都是有几种不同性质的污染物组成,这就有必要对污染物的毒性先进行标准量化。EPA采用的量化方法叫做毒性当量法(toxic weighting method),即每一种污染物对人体和水生生物的毒性风险都和同一种标准——铜离子的毒性风险进行比较,如果毒性远远高于铜离子的,那么这种物质的毒性当量因子(toxic weighting factor, TWF)就会远远高于1。比如2,3,7,8-四氯二苯并 -- 二噁英的TWF高达7000多万,也就是说1磅二噁英的毒性相当于7000多万磅铜离子的毒性;相反,如果毒性远远低于铜离子的话,那它的TWF因子就会远远低于1,这些数据都是以大量的毒理学研究作为基础。

 

TWF的具体计算因为要考虑对水生生物和人体的双重影响,还要引进人们对于污染风险的承受能力等因素,比较复杂,在这里就不展开了,如果想深入了解可以去EPA网站下载这个文件来看。

 

确定毒性比重因子其实就是确定了不同污染物的环境风险,接下来就要考虑处理的经济成本了。比如某一种水处理技术可以对通过吸附,从每吨污水可以去除1磅某种污染物。如果这种污染物的毒性小于铜离子(比如 TWF = 0.5),在进行成本效益分析的时候,就需要将实际去除1磅污染物的成本乘以二来算得相对的单位成本;反之亦然。这样,每一种污水处理技术对每一种污染物以及几种污染物混合型的污水,都有一个相对的成本——效益值,通过比较就可以获得哪一种技术是成本——效益最大化的技术,也就是“最佳可用技术”(BAT)。对某一个行业的污水确定了BAT之后,EPA就能够设立基于BAT的尾水中污染物的限量(effluent discharge limits),这个也就是NPDES排污许可证中基于处理技术的污染物限额排放标准。

 

除了基于技术对污染源控制来保护水质外,1972年的《清洁水法案》还延续了之前版本对于水体水质标准的要求,对不同使用用途(如休闲,供水,工业用水,等)的水体设定不同的标准,详细规定对于在该用途下,水中的污染物指标不能超过的最高限定浓度。

 

《清洁水法案》要求每个州针对州内所有水体建立水质标准,作为EPA污染源控制的一种补充。也就是说,EPA(或授权的州政府)负责发放排污许可证以及规范排污源,而州政府通过水质标准的建立对整体水质质量进行控制并对EPA提出反馈,哪里需要更多的减排或者治理。在有的水体,工业和市政排污都达标,但是整体水质不达标的,EPA会对排污许可证进行更为严格的调整。在这些水体中,除了传统的水质标准以外,还需要设定最大日负荷总量(Total Maximum Daily Load, TMDL)来确保水质可以达标。TMDL不仅仅是一个规划的过程,可以帮助建立水质标准,也是一个对于水体的污染问题、污染来源、和减排需求的一个定量分析。基于每个州政府的报告,EPA估计全美国大概有44,000多个水体需要准备TMDL

 

1987之前,《清洁水法案》的各个项目都主要是针对点源污染(污染来源可以明确到具体哪一个排污口或者污水厂出水口),对于面源污染(来自农田、森林、城市路面等的雨水径流造成的污染)几乎没有涉及,尽管那个时候已经估计到面源污染占总的水体污染问题的50%1987年对《清洁水法案》修正的另一个重要项目就是面源污染控制。该法案授权每个州制定对于面源污染的管理计划,联邦政府对示范项目和控制措施提控高达60%的资金支持,但是由于面源污染问题的复杂性,美国至今还没有对面源污染进行强制性法律规范。

 

美国是判例法体系,一旦对一个新的案例做了判定,就可能对之前法律在解读上产生影响。所以,对于《清洁水法案》的辩论在环境法学界从来没有停止过。可以预见,将来随着技术的发展和人们对环境问题更深入的认识,该法案还会继续得到修正,以解决新的水环境问题,特别是面源污染和环境修复等问题。

 


 

注:笔者为环境工程在读博士,主攻方向并非环境法,文章中关于环境法解读上的误解以及任何偏颇错误之处,请斧正。


本期撰稿:王媛

2007年同济大学环境科学本科毕业,2008年获新加坡斯坦福联合项目硕士学位,毕业后在新加坡建设局工作从事绿色建筑规范制定和评估近2年。2010年到塔夫茨大学环境与水资源工程系攻读水质模型方向博士,师从Dr. Steve Chapra,主要研究方向为底泥中营养元素和有毒物质的迁移转化对水体水质影响到计算模型。



他山之石:上篇——美国《清洁水法案》
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