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程波、吴玉姣:认真对待地方立法重复

(2017-09-11 08:44:42)
标签:

法学

分类: 他山之石
程波、吴玉姣:认真对待地方立法重复
发表时间:2017-09-08 15:01 

修改后的《立法法》将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方立法权赋予全国288个设区的市以及东莞、中山、嘉峪关、三沙等4个不设区的市。至此,地方立法主体的数量从49个扩容至292个。 根据中国法律法规信息库的相关统计,截至2017年6月30日,新增的243个地方立法主体中已有241个主体确定了可具体制定地方性法规的时间,并已出台程序性地方法规126部,实质性地方立法147部。

地方立法主体的扩容,直接导致地方性法规数量上升,随之出现某一事项各地方性法规雷同规定的情形,此即地方立法重复的基本判断。进而产生如何界定地方立法重复的范围、地方立法重复能否避免以及如何分类辨别、如何进行规制等诸多需要认真研究的问题。

关于地方立法重复的范围,目前学术界并没有统一划定标准。很多时候甚至在同一视角下,对立法重复范围的界定也不一样。但在通常意义上,地方立法重复可以限定为同一事项的立法“重复”上位法以及同类地方性立法,而不包括同一地方立法机关制定的“后法”对“前法”的重复。至于同一地方性法规,只包括条文内容方面的重复而不包括形式结构方面的重复。尽管重复上位法和重复同类地方性立法的内容在本质上并无区别,但地方立法主体扩容后,同一事项的地方立法重复将会明显多于对上位法的重复。

同一地方立法机关制定的“后法”对“前法”的重复对象,一般只包括地方性法规而不包括地方政府制定的规章或者命令等,因为地方政府并不是立法机关。至于同一地方性法规的重复,往往只包括条文内容方面的重复,而不包括形式结构方面。在立法实践中每一部法规都是由编、章、条、款、项、目,以及由总则、附则、法律责任等其中的一项或者多项结构组成,如果将此形式的重复误认为是地方立法重复,实为不妥。 综上,地方立法重复是指地方立法机关在制定地方性法规时,在内容(或同一事项)方面与上位法以及同类地方性立法存在重复的情形。

每一地方立法不仅与该地社会习惯、人情风俗等紧密相关,而且在规范城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面,各地方立法主体之间或多或少地存在着共性规定。地方立法主体扩容之前,这些具有共性的地方立法重复主要存在于不同省份享有立法权的市之间,而现在则大量存在于同一个省份的享有地方立法权的市之间。这一现象,随着城市化、环境保护、自然资源与文化遗产保护等方面的差异性减少,地方立法之间的可借鉴性增强,在程序及实体内容方面的地方立法重复将日益增多。事实上,目前地方立法主体扩容后的地方立法实践也进一步验证了上述观点。如果说程序性地方立法的重复率偏高和“不可避免”是可以接受的,那么,在已出台的实质性地方法规中,有关城市市容和环境卫生管理的法规共21部、有关饮用水水源保护的法规共11部、有关城镇绿化的法规共8部,这些实体内容高度重复的地方性法规,才真正需要认真对待。由于地方立法重复不可避免,因此,辩识地方立法重复就显得尤为重要。简单地将地方立法重复按照必要或者合理与否进行分类,并不恰当。对比之下,通过全面考察地方立法活动,按照立法主体的主观态度,将地方立法重复分为惰性地方立法重复和积极地方立法重复,是较为科学的方法。

所谓惰性地方立法重复是指地方立法主体在进行立法时的主观心态是懒惰的,其并没有认真对待立法,只是照抄照搬了上位法或者同位法中的有关规定,而所立的地方性法规也没有体现地方特色,由此造成对上位法或同位法的大量重复。所谓积极立法重复指的是,地方立法主体在进行立法时的主观心态是积极的,是在认真研究上位法和同位法有关规定的基础上,对适用于本地的规定进行借鉴,虽然最终也会造成其所立的地方性法规与上位法或同位法的有些规定重复,但这些规定体现了地方特色,而立法者也为之付出了“努力”,并不是简单地照抄照搬。据此分类,惰性地方立法重复属于滥用立法权力,是对《立法法》的违背;而积极地方立法重复,是对立法权力的谨慎行使,符合《立法法》的精神。对地方立法权进行规制的宗旨要义,可以从防止惰性地方立法重复的滥用、提高对积极地方立法重复的包容性等方面理解。

首先,应当避免惰性地方立法重复可能带来的诸多危害,比如损害立法权威、浪费法律资源、徒增守法主体义务等。因此,可以制定或者公开有关地方性法规的立法说明,并详细记录地方立法条文是怎样确立的以及为何确立等,将地方立法权的具体运行置于阳光之下。

其次,当下“有几条立几条”的地方立法方式已不再适用,应提高对积极地方立法重复的包容性。地方性法规作为我国法律体系的一部分,理应有比较完整的结构,而形式上的完善也会增加其权威性。如果实行“有几条立几条”的立法方式,地方立法主体不仅难以应对,而且还会消解对积极地方立法重复的包容性。当然,积极地方立法重复也应该有一个评判标准,可采取与规制惰性地方立法重复相同的措施,即说明重复理由,论证重复的必要性。

再次,包容并不意味着放任,规制的渠道可以是协同立法或协作立法等。如长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等城市群在解决某一共同问题或规范某一事项时,可以进行区域协同立法。另外,同一个省不同市或者不同省不同市的人民代表大会及其常务委员会都可以进行协作立法。

最后,应出台相关规定,使得对地方立法重复问题的规制有据可依。具体包括:

第一,所有拥有地方立法权的市应在其有关立法的地方性法规中写入“不得作重复性规定”;

第二,应具体说明“不作重复性规定”的含义,宜对地方立法重复的范围以及分类等进行细化;

第三,建立地方立法协同机制,以便各地方立法机关寻求协同或协作立法的机会;

第四,建立有关重复性规定的自身评估以及上级审查机制,并对不符合要求的地方性法规实行退回处理。

总之,社会是一个复杂系统,系统在自然状态下都有退化衰微的趋势,务须深入调查诊断,重视诸种制约力量,或将这种调查诊断之权下放到地方立法机关,通过地方立法之规定达到根除诸种社会弊端的目的。因此,相对于诸多预防性、保护性地方立法规范的出台,即便其出现可能的地方立法重复,不但应弱化批判,而且还应更加宽容,并以审慎的态度辨识和区别对待不同类型的地方立法重复,实是大有益处的。


遥远的期待

 

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