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运用“互联网 ”思维破解出口骗税难题

(2016-11-01 10:41:05)
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杂谈

  出口骗税是涉税违法活动中的一个突出问题,也是困扰税务部门多年的老大难问题。出口骗税尽管作案手法很多,花样不断翻新,但最终都离不开取得虚开增值税专用发票。因此,破解出口骗税难题,关键在于防止发票虚开。实际工作中,宜运用“互联网 ”思维,通过搭建跨部门的信息综合管理平台,在发票开具、涉税银行账户、开票资金运动三者间构成内在联系,形成相互制约,严控开票资金运动,防止其体外循环回流到受票企业,斩断不法份子获利链条,釜底抽薪,以根治发票虚开,进而防治出口骗税违法行为。

  当前,随着我国出口产品退税率水平不断提高、出口监管便利化服务措施的全面推行,出口骗税违法活动又呈多发易发之势,严重扰乱了外贸正常秩序,损害了国家利益。一直以来,我国对出口骗税违法活动都始终保持高压态势,严加防范,重拳打击,但时至今日为何仍屡禁不止、屡打不绝,并有蔓延迹象,值得我们深刻反思。本文试图在剖析防范打击骗税工作困境的基础上,着力探求防范和打击出口骗税违法活动的治本之策。

  一、当前防范和打击出口骗税工作面临的困境

  (一)现行法律有关条文和司法解释不利于严厉打击出口骗税违法行为

  现行法律对出口骗税的定义是“以假报出口或其他欺骗手段骗取国家退税款的行为”但在司法审判实践中,认定不法份子骗取出口退税往往固执于必须有证据表明其货物有虚假出口,而目前不法份子骗取出口退税更多的是假借他人出口货物以自己的名义进行报关出口,海关出具的报关单合法真实,从报关单上很难证明其出口货物为虚假。另外,海关对出口货物查验率较低,不法份子虚假申报其出口货物品名、价格、数量的现象难以被发现。要想事后取证不法份子货物出口有虚假几乎不可能,致使在实际工作中期望通过司法审判机关将案件定性为骗税,以增强打击出口骗税违法行为的法律效果还很困难。

  (二)当前的监管治理模式难以有效遏制出口骗税活动猖獗势头

  当前防范和打击出口骗税违法行为实行的是以税务部门为主导、以申报信息为基础、以审核评估为抓手、以函调协查为手段、以专项打击行动为震慑的治理模式。事实证明,这种治理模式虽能取得一定成效,但很难适应当前出口骗税违法行为日益专业化、智能化、团伙化、产业化、隐蔽化的新趋势、新特点,不能从根本上解决涉及出口退税的信息不对称问题、未能形成相关职能部门齐抓共管的整体格局、没有抓住出口骗税问题产生的要害,实施效果不佳。即使出口退税管理部门通过预警评估信息系统筛选出有买单配票疑点的骗税企业,但由于骗税企业在报关出口前就开始买单,将其他出口企业不需要或不能退税的货物以自己的名义报关运作,因而海关签署的以其名义出口的报关单形式上是真实合法的,其电子信息与纸质关单信息也完全相符。退税部门如果不核查海运提货单,找到出口真实货主,根本就不可能发现骗税份子在出口环节造假。而要通过事后逐个追踪集装箱号来寻找核实提货单上载明的真实货主,不仅耗时费力,且往往难以如愿。目前,对出口企业涉嫌虚开配票问题,退税部门主要是向出口供货企业所在地税务机关发函协查,由当地主管税务机关来核实定性。但现实情况往往是在受托协查的税务机关展开调查时,供货企业早已注销,疑点无法予以核实。

  (三)在现有税务管理手段和出口形势不振的双重约束下,退税部门面临既要兼顾加快退税速度又要有效防范骗税的困境

  当前,税务部门在日常审核出口企业的退税申报资料时,经常会发现许多骗税疑点。为防范出口骗税风险的发生,对疑点主要通过发函协查进行核实。因此发函数量相对较多,碰到情况复杂时回函的时间也较长,尤其是有些疑点因种种原因一时难以排除,必须多方核查,这就势必影响到出口退税办理速度。然而,在目前外贸出口形势不是十分景气的形势下,出口企业、外贸主管部门、地方政府都希望税务部门加快出口退税办理速度,致使税务部门面临两难选择:一方面,出口骗税风险日益加大,必须严加防范,对发现的骗税疑点在未能完全排除前应暂缓办退,以确保国家财政资金安全;另一方面,又要不断加快退税办理速度,以支持出口企业的经营发展。要做到鱼与熊掌兼得,实属不易。

  (四)税务部门单方面定性出口骗税案件极可能诱发行政诉讼风险

  如前所述,对税务稽查部门实施行政处理时定性的骗税案件,司法审判机关可能不一定认同。若税务稽查部门按骗税定性案件,并对出口企业作出行政处罚,一且出口企业向法院提出行政诉讼,税务部门极有可能败诉,从而面临较大的执法风险。目前,我国的年出口退税规模已突破万亿元大关,2014年达11329亿元,增长7.7%,超过了当年国内增值税收入7.1%的增幅,占同期国内增值税收入的36.6%。①随着我国大范围多次提高出口退税率水平,出口货物监管便利化改革力度进一步加大,如海关实行无纸化通关试点、外汇管理部门取消出口结汇核销、跨境贸易人民币结算不断扩大,不法份子从事出口骗税违法活动的获利空间更大,约束性条件日趋减少,利益驱动不断增强,防范和打击出口骗税违法活动的形势更加严峻,任务更加繁重。

  二、防范和打击出口骗税必须转变治理思路

  防范和打击出口骗税违法活动必须抓住问题要害,从根源入手,运用“互联网 ”思维,打造统一的信息化综合管理应用平台,利用大数据,打防并举、多管齐下,综合施策、标本兼治。

  (一)出口骗税违法活动的根源和要害

  深入剖析近些年查处的出口骗税案件,无论不法份子如何变换作案手法、花样怎样翻新,都存在一些带规律性的现象。概括起来,主要有四条:一是作案动机是为了获取非法利益,斩断不法份子骗税利益链条是有效防范出口骗税违法行为的治本之举。二是骗取出口退税必须取得上游供货企业虚开的增值税专用发票或其他可用于申报办理出口退税的抵扣凭证。若取得的发票已足额征税,不法份子用来申报出口退税就无法捞取经济上的好处。因为不管是生产型出口企业还是外贸企业,因出口环节实行零税率,其申报的退税额实际上就是其进项税额。若取得的进项发票都已按规定足额纳税,不法份子就难以骗税获利。三是骗税企业与上游虚开企业不管中间经过多少个“洗票”环节,虚开企业最终都要将骗税企业所谓的购货资金在扣除开票手续费后通过多个企业或个人银行账户回流到骗税企业(或关联个人)。若虚开企业不将余款直接或间接回流给骗税企业(个人),骗税份子就会得不偿失。因此,购货资金回流是出口骗税和发票虚开的必然现象。四是不法份子利用他人出口货物报关的目的是为了套取海关签发的报关单及电子信息。海关签发的报关单及电子信息是出口企业申报办理出口退税必备的合法凭证和资料之一。目前有真实出口业务的企业大多都委托货运代理公司和报关行代为订仓、报关,骗税份子在订仓或报关环节与不法货运代理公司、报关行相互串通,弄虚作假。在订仓时,不法货运代理公司用骗税企业的名义向货物承运公司订仓,以便取得承运公司出具的出口货主是骗税企业的货物提单;在报关时,不法报关行则以骗税企业名义报关出口,套取海关签发的出口报关单及电子信息。由于在订仓或报关时出口企业的信息完全凭货运代理公司和报关行提供,海关等监管部门无法从源头掌控真实出口企业信息,难以发现骗税份子利用他人出口货物报关的不法行为,因而尚无法解决骗税份子套取海关报关单及电子信息并造假出口货物提单的问题。

  由此可见,出口骗税问题的要害在于发票可虚开或报关单可套取。发票可虚开的根源在于有利可图,而之所以能够获利则在于对开票资金的监管不严密;报关单可套取的根源在于海关不能掌控出口货物真正货主信息。虽然报关单可套取是骗税份子骗取出口退税的必备条件,但若发票不能虚开,或者说骗税份子不能取得虚开的增值税专用发票,骗税份子最终也难以骗取出口退税。从这个意义上说,有效防范出口骗税违法行为,关键在于防止发票虚开。为此,必须运用“互联网 ”思维,搭建统一的信息管理应用平台,从根治虚开增值税专用发票入手,通过严密监控开票资金运动,防止资金回流,斩断利益链条。

  (二)防范和打击出口骗税工作的新思路

  掌握上述出口骗税违法活动发生的基本规律,就能有效防范和打击出口骗税违法行为。新的治理思路是:以“互联网 ”思维为导向,以完善法律法规为前提,以构建覆盖出口业务链的信息管理统一平台为基础,以防止发票虚开为根本,以监控开票资金运动为关键,以构建资金流向信息核查系统为手段,以执法部门联防共治为主体,以提升国家打防战略为威慑,在中央和地方两个层面建立相关执法监管部门职责明确、信息共享、优势互补、快速应对的协作机制,形成统一领导、上下结合、齐抓共管、协同作战的大预防、大合作、大治理的新格局。

  1.以“互联网 ”思维为导向,就是要充分运用现代信息网络技术,构建一个覆盖出口业务链(出口企业、中介服务机构和监管执法部门)的综合信息管理统一平台,通过出口企业统一(纳税)代码实现企业出口信息的传递共享,解决三者之间信息严重不对称的问题。在货物出口环节,货运代理公司、报关行和货物承运企业通过上述统一平台申报办理相关业务;海关、商检、海事等部门通过统一平台审核比对申报信息,特别是出口货物提单信息(由出口货物承运公司通过统一平台向海事、商检或海关报送提单电子信息),防止不法份子利用他人出口货物报关套取报关单。在出口供货环节,税务机关和企业开户银行通过统一平台,从监控企业开票资金入手,防止企业购货开票资金回流,杜绝发票虚开。在日常防范和打击环节,通过统一平台,税务机关将纳税信誉差的出口企业信息传递给海关和反洗钱机构,海关则提高对出口货物的查验率,加强对出口货物数量、价格、质量的审核,防止弄虚造假;反洗钱机构则加大对银行账户资金及流向的监控分析,防止开票资金回流。海关和反洗钱机构发现企业的出口货物或开票资金风险预警信息,通过统一平台传递到税务机关,税务机关则对该企业申报的出口退税从严审核,重点防范。对出口企业涉嫌骗税、走私、洗钱犯罪的,相关执法部门通过统一平台将信息传递到公安机关,由其依法侦办。

  2.以完善法律法规为基础,就是要修改现行法律涉及出口骗税违法行为的条款,便于司法部门调查取证和定性。司法解释虽对现行法律对出口骗税的定义列举了许多具体情形,但在司法实践中对其定性往往不仅要求证明货物出口有虚假,而且证明取得供货环节的发票有虚开,形成证据链。这导致司法定性出口骗税的案件少之又少。法律是防范和打击出口骗税的利器与基础,现行法律对出口骗税的定义,对行政执法机关查处出口骗税行为提出了许多证据要求,不利于对出口骗税行为的司法定性。因此,修改完善法律时,可将出口骗税行为定义为“出口企业和个人凡是以虚假资料等欺诈手段向税务机关申报办理出口退税的,即为实施了出口骗税行为”如此,在防范和打击出口骗税实际工作中,只要税务机关获取了出口企业故意采用欺诈手段向其提交了“一单一票”中的任何一种单证为虚假的证据,就可认定出口企业实施了出口骗税违法行为。

  3.以防止发票虚开为根本,就是要紧紧抓住不法份子骗取出口退税必须取得虚开增值税专用发票这个要件,从源头上根治配票行为。防范和打击出口骗税行为,并不需要核实货物出口是否真实、货主是谁、何人运输、货运代理公司或报关代理行是哪家等等,只要出口企业用于申报退税的增值税专用发票不是虚开的,即使用于申报退税的其他凭证和资料存在问题,也不至于骗到国家的退税款。否则,即使其他凭证和资料真实合法,唯独增值税专用发票虚开,也能骗取出口退税。因此,防范和打击出口骗税违法活动必须在根治发票虚开这个关键问题上下功夫。

  4.以监控开票资金运动为关键,就是要通过严密监管企业开票资金的运动,防止其回流给骗税企业,从而斩断不法份子利益链条。无论是虚开发票还是套取报关单,目的都是为了骗取出口退税。严密监管和核查购销企业开票资金的运动,防止开票资金回流,斩断利益链条,是有效治理虚开发票进而防范出口骗税的不二法门。目前,增值税专用发票开票系统进行了全面升级,建立了发票电子底账,实行中文信息比对,利用篡改票面中文信息虚开发票的行为得到了有效遏制,但只要现行增值税制还允许纳税人自行开具可抵扣税款的收购发票、进口环节代征增值税依然不采用统一的发票系统开具而是继续凭海关完税凭证抵扣、经营对象以消费者为主的一般纳税人有大量“富余”销项、商贸企业开具增值税专用发票时可随便选择填开中文货物劳务名称等产生发票虚开的土壤仍然存在,发票虚开行为就难以完全遏制。古今中外,趋利避害是人的天性。在实行增值税制的其他国家,虚开发票行为之所以少之又少,并非是企业不想虚开谋利,而是因为执法部门对开票资金的监管异常严密,严刑峻法和高昂的违法成本,使企业不敢轻举妄动、铤而走险。而我国的涉税违法行为之所以多发易发,很重要的一个原因就是不法份子可以轻易利用多个银行账户频繁转移资金从中获利,执法机关却难以发现予以打击。监控开票资金运动较之于核查出口货源和出口其他业务及凭证资料的真实性要简单容易得多,只要于法有据并依托现代信息技术手段,严密监控企业开票资金的运动是完全可以做到的。

  5.以构建开票资金流向信息核查系统为手段,就是要通过在企业、银行和税务部门之间建立一个信息管理系统,促使发票开具、银行账户和开票资金三者间构建内在联系,形成相互制约,实现对开票资金运动的监控、流向信息的核查。开票资金通过固定唯一的涉税银行账户结算,可以保障事中、事后能够对这部分资金运动情况进行核查,通过银行记录发现开票资金是否回流,从而有针对性地采取措施斩断虚开骗税的利益链条。将出口企业取得增值税专用发票所支付的资金纳入双方唯一固定的法定涉税银行账户进行管理,开票资金就象被装入了有追踪器的汽车,不管它转入哪个银行账户,甚至提取现金,开票资金的最终流向包括是否回流到购货企业都能查个水落石出。

  6.以执法部门联防共治为主体,就是要改变目前防范和打击出口骗税违法行为主要以税务部门为主的模式,将防范和打击出口骗税违法行为作为相关执法部门的共同责任,统一部署一同考核。在继续发挥税务部门筛选骗税疑点、提供线索证据专业优势和公安部门侦察取证、抓捕骗税份子手段优势的同时,要突显反洗钱部门在资金监管方面的独特作用,形成税务部门确定涉嫌骗税企业对象、反洗钱部门核查购货资金流向并取证、公安部门依据税务部门和反洗钱部门提供的线索证据立案侦破“三位一体”的联防共治格局。

  7.以提升国家打防战略为威慑,就是要将防范和打击出口骗税违法行为上升为国家战略,变部门意志为国家意志,将部门行为提高至国家行为。出口骗税不是一种简单的涉税违法行为,往往与虚开发票、逃税、洗钱、走私、骗贷等违法活动交织在一起,涉及多种经济犯罪,性质恶劣,危害巨大。实践证明,靠某个职能部门或某个地方的力量开展防打骗税工作,虽能收到一定成效,但并不足以形成强大的震慑,难以遏制日趋猖撅的骗税活动。因此,有必要在中央层面建立以国务院领导为首的、由税务总局、海关总署、国家外汇管理局、人民银行反洗钱中心、公安部、商务部和审计署等相关职能部门参加的专门、统一的防范和打击出口骗税违法活动工作领导机构,指挥协调中央和地方相关部门发挥各自优势,形成合力,重拳出击,构成强大威慑。

  8.构建中央和地方两个层面的打防共治协作机制,就是在中央构建覆盖税务总局、海关总署、国家外汇管理局、人民银行反洗钱中心、公安部、商务部和审计署等部门的防范和打击出口骗税违法活动的工作协作制度和信息管理系统。信息管理系统的功能主要包括,税务总局对各级税务机关评估筛选的涉嫌骗税企业名单进行审核把关后,把审定的名单及购销企业开票金额和票载银行账号等相关信息推送给人民银行反洗钱中心;人民银行反洗钱中心对接收的涉嫌骗税企业的银行账户资金及流向进行全面跟踪核查后,将存在资金回流有涉嫌接受虚开发票进行骗税的企业名单反馈给税务总局,同时协同税务总局向公安部移送涉嫌骗税企业名单及资金回流情况。公安部在接收经税务总局和人民银行反洗钱中心共同确定推送的涉嫌骗税企业名单后,按企业所在地责成当地公安机关立案查处,同级税务部门密切配合。案情特别重大的,也可由中央有关部门成立专案组直接查办。在地方层面,要组建由地方政府领导挂帅的,由税务、海关、公安、人民银行、外汇管理、审计等部门参加的防范和打击出口骗税违法活动工作领导小组,统一组织开展本地区防范和打击出口骗税工作,并将本地区构建的覆盖各相关部门的信息管理系统与中央相应的信息管理系统无缝对接,形成上下结合、部门联动、分工明确、责任落实的严防严打格局。

  三、破解出口骗税难题的具体措施

  (一)修改完善现行出口骗税法律条文,为防范和打击骗税违法行为提供更有利的法律支撑

  将现行法律对出口骗税的定义修改为“出口企业和个人以虚假资料等欺诈手段向税务机关申报出口退税款的行为”只要出口企业和个人以虚假资料等欺诈手段向税务机关申报出口退税,即是实施了骗取出口退税行为。如果退税款退到了出口企业,则骗取出口退税既遂。如果税务机关审核时发现出口企业虚假欺诈而中止办理退税,则可认为骗取出口退税未遂。无论出口骗税企业是既遂还是未遂,在定性上都须认定为骗取出口退税行为,只不过两者在行政和司法上的处理有所区别而已。如已遂,除了行政上按规定作出处罚外,还要依法追究刑事责任;未遂则除了不得退税并作出罚款外,还要取消其一定期限的出口退税权。

  (二)建立发票开具与涉税银行账户内在关联

  机制在增值税专用发票和普通发票票面上,分别设置购销双方涉税银行账号栏目,税务机关提前将该账号写入增值税开票系统,销货企业在开具增值税专用发票或普通发票时,系统自动将其在银行开立的唯一固定的涉税银行账号填入发票对应的栏目内。同时,供货企业在开具发票时,购货企业必须向供货企业提供其唯一固定的涉税银行账号,供货企业将该账号输入开票系统后会自动生成密文。购货企业在按规定申报抵扣进项税额时,系统将其申报信息与其在税收征管信息系统的唯一固定的涉税银行账号自动比对,两者一致则给予抵扣,否则不得抵扣进项税额,以确保购销双方在开具发票时写入票面上的银行账号为在税务机关备案的唯一固定的涉税银行账号。

  (三)强化购销货物(服务)开票资金监控管理

  立法规定凡开具和索取增值税(专用)发票,购销双方都必须通过其在银行开设的唯一固定涉税资金账户结算涉税购销资金,否则,购方不得按规定抵扣进项税额,销方不得再开具增值税(专用)发票。为确保购销双方按规定将资金纳入各自唯一固定的银行账户,企业所在地税务机关与其所在地开户银行之间应建立涉税资金信息管理系统,税务机关通过该系统可查询销货方开票所涉及的购货方支付的资金是否已足额进入其账户(企业申请注销时必须比对其经营期内开票金额与其涉税银行账户转入的资金合计数是否相匹配),开户银行也可通过信息系统定期或不定期自动将开票企业该账户的资金流水额反馈给税务机关,从而在企业开具发票一涉税银行账户一购销开票资金三者之间建立起内在的监控约束机制,并为构建开票资金流向追踪核查信息系统打下坚实基础,防止不法份子大肆利用多个银行账户频繁转移资金进行涉税违法活动或逃避纳税义务。

  (四)中央层面建立跨部门的防范和打击包括出口骗税在内的重大涉税违法行为的统一信息管理系统

  首先,构建覆盖税务总局、海关总署、人民银行反洗钱中心、国家外汇管理局和公安部等相关部门的统一信息管理系统,按职责分工设计各部门的功能模块。通过统一信息管理系统实现部门之间的信息共享。其次,统一信息管理系统与各部门自有信息管理系统对接,对统一信息管理系统中需本部门处理的预警信息或重要线索,自有信息系统自动接收读入,待本部门处理后自动将结果通过统一信息管理系统反馈到相关部门。

  (五)设立专门的涉税金融违法犯罪行为调查机构

  该机构具体负责对涉税违法犯罪活动的银行资金运动情况开展调查,为行政执法部门和司法机关打击涉税违法犯罪行为提供有力证据。调查部门以出口企业法定唯一固定的涉税银行账户(银行在企业开户时就凭税务机关出具的出口企业退税资质在系统内设立标识,方便反洗钱部门监管出口企业资金信息)为起点,顺藤摸瓜,摸清所有与之发生直接或间接资金转移的银行账户,并将所有账户与增值税一般纳税人法定涉税银行账户数据库比对,凡属非法定涉税银行账户,即存在开票资金的体外循环。

  (六)建立涉税银行账户开票资金体外循环情况跟踪核查机制

  出口供货企业销货的开票资金必须通过法定的唯一固定涉税银行账户进行结算,其购买原材料或机器设备等生产资料,也必须通过该账户支付货款。因此,凡是开具发票的购销活动,其资金都必须通过唯一固定的涉税银行账户结算,也就是说,企业之间通过彼此唯一固定涉税银行账户结算资金的,税务机关和反洗钱机构可不重点关注核查其信息。一且该账户的大额资金转入其他银行账户,反洗钱机构应启动核查机制,追踪调查资金的运动是否正常,防止虚开企业通过其他账户将资金回流给出口企业或其关联企业及个人账户。核查后发现企业开票资金回流的,应及时将相关信息提供给税务部门处理。企业开票资金转入其他银行账户无非有几种情形:缴纳税款、支付薪金、对外投资、归还借款、收益分配、慈善捐赠。对这几种情形,都可按税法规定分别处理。一般地,除公益捐赠可依税法规定作一定的扣除外,其他应税收入都要按规定课征企业所得税或个人所得税。企业所得税或个人所得税的税率要比增值税税率或出口产品退税率高出很多,若依此缴税,不法份子缴纳的企业所得税或个人所得税要比虚开发票骗取出口退税获得的好处大许多。税务机关若能严密监控这部分资金体外循环情况,并能根据上述情形依法足额征税,就可遏制不法份子利用银行账户频繁转账回流资金进而虚开骗税的不法行为。

  (七)对涉税银行账户开票资金转出情况分类进行税务处理

  对企业涉税银行账户的资金向其他企业非涉税银行账户或个人账户转移的,在信息管理系统预警后,反洗钱部门和税务机关应展开跟踪调查,并视不同情况进行税务处理。如属投资,税务机关应建立台账,待企业或个人取得投资收益时依法征收企业所得税或个人所得税;如属归还企业或个人借款(不包括银行贷款),应通知借出方税务机关对其收益依法征税;如属捐赠,在企业出具合法凭证后按税法规定处理;如涉嫌洗钱,则按法律规定查处。总之,应严密监控企业涉税银行账户资金的运动,防止不正当的体外循环,堵塞税收征管漏洞,让从事涉税违法行为的不法份子无利可图。

  作者单位:广东省国家税务局

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