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棚户区改造项目中强拆行为责任主体的认定

(2020-06-26 07:15:05)
分类: 平等保护各类产权,私有财产保

棚户区改造项目中强拆行为责任主体的认定

关智慧律师 北京关智慧律师网络办公室

棚户区改造项目中强拆行为责任主体的认定

关智慧律师

在我们身边,经常有这样的事:房子被强拆了,土地被政府拍卖了,但是房主人却在很长时间里找不到强拆行为的责任主体,求告无门。下面这个案子就是这种情形。

北京市东城区冰窖斜街8号(旧冰窖胡同29号)房屋原为李会义的父亲私有房产。1951年,北京市人民政府地政局为李先生的父亲颁发了换字第25233号房地产所有证,载明权利人为李先生的父亲,坐落第六区冰窖胡同二十九号,面积叁分玖厘肆毫,间数12间,建筑面积195平方公尺。

1958年,北京市开始对城市私有出租房屋进行社会主义改造,当时北京确定的纳入私房社会主义改造的标准是出租15间(225平方公尺)以上。冰窖斜街8号私房只有间数12间,建筑面积只有195平方公尺,无论按间数还是按建筑面积都是不够改造标准的,却于1958年被错误纳入改造,这一错就是56年。

2004年1月13日,北京市落实私房政策办公室下发撤销被经租房产的通知,撤销对冰窖斜街8号私房的错误改造,但该通知同时说明,不发还原房,而要求对该12间房屋估价,从北京市落私办“文革产”专项经费中支付(补偿)。

2006年2月13日,北京市崇文区国土资源和房屋管理局在给崇文区公证处发的公函中表示表示,经北京市落实私房政策办公室同意,决定在拆迁中一并解决冰窖斜街8号12间房屋落实政策问题,给予安置补偿。但是,问题一直没有解决。在此期间,李会义一家搬进了冰窖斜街8号居住,同时不停地和政府沟通协商。

2015年7月28日凌晨5点多,冰窖斜街8号房屋被东城区国资委独资控股的天街集团和天街集团独资控股的北京大前门投资经营有限公司(以下简称“大前门公司”)公司在没有拆迁许可证和征收手续的情况下强拆了,李先生和家人被强拆人员打伤。2016年6月23日,李会义与天街集团签署调解协议,天街集团承认2015年7月28日对东城区冰窖斜街8号进行了拆迁。

李先生认为,天街集团和大前门公司是东城区国资委下设的国有企业,东城区政府应当为2015年7月28日的强拆行为承担法律责任,遂于2016年3月起诉了北京市东城区政府,请求确认2015年7月28日的强拆行为违法。北京市第四中级人民法院庭都没开,径以现有证据不能证明东城区政府实施了强拆行为为由,裁定驳回李先生的起诉。随后的上诉、再审也都被驳回,目前,案件仍在法律监督审查阶段。

关于这起案件,我的意见是:天街集团和大前门公司为实施东城区前门东区三里河周边B1地块棚户区改造项目(以下简称“B1地块棚户区改造项目”)违法强拆了李先生享有权利的冰窖斜街8号房屋,其性质属于B1地块棚户区改造项目的前期工作。东城区政府作为B1地块棚户区改造项目及前期工作的法定责任主体,与2015年7月28日的强拆行为有事实和法律上的密切关系,应当承担主体责任,理由如下:

首先,东城区政府是B1地块棚户区改造项目及棚户区改造前期工作的法定责任主体。《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》(京政发[2014]18号,2014年6月25日实施)第四条规定:“各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体,要统筹安排年度工作计划,明确具体工作责任和措施,加强督查,及时协调解决工作中遇到的重点难点问题,确保按时完成任务。各区县政府可通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式确定具备相应资金实力、资信和资质等级的企业作为改造实施主体。”

《北京市人民政府关于进一步加快推进棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设工作的意见》(京政发[2016]6号,2016年1月6日实施)第四条第(一)款再次明确“各区政府要进一步提高思想认识,切实增强责任感和紧迫感,切实负起主体责任,抓紧编制具体实施方案,明确时间节点,强化责任考核,确保工作顺利推进。”

《北京市国土资源局关于印发棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的指导意见 (试行) 的通知》(京国土储〔2014〕289 号)规定:“棚户区改造项目所在区、县人民政府 (以下简称区县政府) 为棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体,负责审定招标方案和棚户区改造前期工作成本。”(第一条)

区县政府作为棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体的具体职责包括确定项目棚改安置方案及棚改前期工作预估成本、批准一次性招标方案、确定评标委员会的具体构成、组织对棚户区改造前期工作成本进行审计并确定最终成本、确定资金平衡方案等。

《北京市东城区人民政府关于印发东城区棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标工作实施细则的通知》(东政发[2016]25号,2016年6月11日实施)第五条也明确规定:“东城区人民政府(以下简称区政府)作为棚户区改造前期工作及拟改造土地使用权一次性招标的责任主体,负责审定招标方案和棚户区改造前期工作成本。”

可见,和征收项目一样,棚户区改造及棚户区改造前期工作的法定责任主体也是区县人民政府。

其次,大前门公司是B1地块棚户区改造项目的实施单位,而冰窖斜街8号房屋正好在B1地块棚户区改造项目范围之内。

2016年12月30日的东城区前门东区三里河周边B1地块棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让招标公告显示,东城区前门东区三里河周边B1地块棚户区改造项目前期工作及拟改造土地使用权出让的中标人为大前门公司,成交时间为2017年1月23日,交易文件编号为京土棚改招(东)[2016]002号。

北京市发展和改革委员会于2017年8月28日作出《关于东城区前门东区三里河周边B1地块棚户区改造项目核准的批复》(京发改(核)[2017]219号),该批复显示,B1地块棚户区改造项目建设单位为大前门公司。

北京市住房和城乡建设委员会官方网站公开的“东城区前门东区三里河周边B1地块棚户区改造项目建设方案”亦显示,B1地块棚户区改造项目的建设单位为大前门公司。

可见,B1地块棚户区改造项目的实施单位是大前门公司。所以,天街集团和大前门公司强拆李先生享有权利的冰窖斜街8号房屋并非偶然,而是为了实施B1地块棚户区改造项目而进行的前期工作,这就是2015年7月28日强拆行为的法律性质。

而大前门公司能够成为B1地块棚户区改造项目的实施单位,实属必然。早在崇文区和东城区合并之前的2005年,北京市发展和改革委员会就曾经作出京发改[2005]2706号批复,同意大前门公司开发建设“崇文区前门东侧路以东地区保护整治项目土地一级开发项目”。但是由于种种原因,“崇文区前门东侧路以东地区保护整治项目土地一级开发项目”未能顺利实施,直到后来大前门公司以B1地块棚户区改造项目的名义实现了对该地区的土地一级开发和建设经营。是他的,终究是他的,别人谁也抢不走。

从现有的材料看,B1地块棚户区改造项目正式立项可能是在2016年。但是由于棚户区改造本身是一项复杂的系统工程,需要长期的前期准备,而且又由于前门地区是老北京市井风貌、史迹文物保存最完整的地区,文物古迹多、人口密度高、历史遗留问题多,实施棚户区改造的难度自然更高,改造前期工作更多,需要提前准备的时间也更长。因此,将2015年7月28日的强拆行为定性为为实施B1地块棚户区改造项目而进行的前期工作,完全是符合逻辑和现实情况的。

最后,归纳起来,B1地块棚户区改造项目是一个棚户区改造项目;大前门公司是这个项目的实施主体;而东城区政府是这个项目的法定责任主体,负责确定项目棚改安置方案及棚改前期工作预估成本、批准一次性招标方案、确定评标委员会的具体构成、组织对棚户区改造前期工作成本进行审计并确定最终成本、确定资金平衡方案等。2015年7月28日的强拆行为,在性质上属于B1地块棚户区改造项目的前期准备工作,依法属于东城区人民政府职责范围,且该强拆行为的成果和利益也由东城区人民政府享有,因此东城区政府应当对违法强拆行为承担主体责任,一二审再审(最高人民法院)法院未进行认真全面深入调查就裁定驳回李先生的起诉是完全错误和不负责任的。

本案中,李会义先生按虚岁来说已经80岁了,在2015年7月28日的强拆中被拳打脚踢,致双侧第3、4、6肋及右侧第5、7肋肋骨折、L1椎体楔形变及胸骨体骨折共8处骨折。房子被强拆后,李先生一家没有地方住,从2015年8月至今一直蜗居在一家旅馆的一个几平方米的小房间里,状况惨到令人心痛。李老先生的遭遇,是这个城市和时代的耻辱,是对法治和正义一个绝大的讽刺。

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