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集权的悖论:中国传统皇权下的财政金融制度分析QingandRepublicanStateCapacity

(2018-09-21 13:20:43)

2018年9月19日,伦敦政治经济学院(London School of Economics)马德斌先生做客清华经济史论坛,发表题为《集权的悖论:中国传统皇权下的财政金融制度分析》的演讲。马德斌教授从经济学理论和实证角度探讨晚清与民国集权与分权体系下财政金融制度的演变,与英国等西方国家进行比较,从而解释中国皇权的强政权弱治理的悖论。


马德斌教授从“国家能力”这一概念讲起,以清政府和英国等国家的数据做对比发现,不管是以白银作为衡量标准还是以更为贴近历史情况的工人工资作为衡量标准,英国的税收都远高于清政府的税收。这一鲜明的量化数据对比引出了这场讲座的主要问题:与皇权集中的清政府相比,英国和荷兰很早就开始采取措施来限制王权,为什么这些皇权受到限制的国家税收很高,而皇权越大的国家税收反而越低呢?即所谓集权的悖论。

纵观清朝历史,清朝每年的税收基本是固定在3000-4000万两白银左右,这些税收大多来源于相对稳定的土地税,调动资源的能力相对较弱。那么作为一个名义皇权极大的国家,为何没有将这种权力运用到财政制度建设方面呢?

马德斌教授认为可以从两方面原因来解释这一问题。

一方面,从中国的官僚体系来看,中国是最早建立官僚体系的,但是其官僚体系却非常小,这主要包括两方面原因:1、县以下并不算入国家官僚体系,因此这些人员的工资不是由国家财政提供;2、军队的设置主要是为了控制内部叛乱,而非外部战争,在稳定阶段并不需要军队来维持秩序。因此,即使在人口大规模增长时期,国家的财政收入也没有大规模增加,同样,国家的财政支出、提供的公共产品也没有大幅度增加。因此,从这一方面来看,国家财政所需资金较低,在国家银库充足的情况下,皇帝更倾向于施行“仁政”。

其次,在出现天灾、对外战争和内部叛乱等情况之下,国家存银减少,此时可采用应急机制来解决财政资金不足的问题。例如充公、临时加税、提任存留、捐纳制度以及卖官鬻爵等方式。这种应急机制与同时期西方发行公债来短期内募集资金的方式存在着很大的差别。


另一方面,可以用博弈论模型和可信承诺理论来进行解释。马德斌教授以两个事例来验证这一理论。

首先以雍正时期的养廉银为例。对于统治者而言,知道官员在收取税金的时候,存在私自加派,收取层层火耗。但是当这种火耗是一种非法现象时,统治者作为委托人,由于信息不对称,无法得知这些火耗的具体数额,因此,雍正时期建立养廉银制度,将这些原本非法收取的火耗合法化,即耗羡归公,从而能够通过正常程序进行管理。这种方式的改革相比之前更为接近现代的财政改革。但是这一制度维持的时间有限,到乾隆时期,原本属于官员合法工资收入的养廉银被收回,导致地方官员再一次收取火耗。至此,清朝的养廉银制度宣告破产。而此时,统治者意识到,非正常税收即所谓的火耗是有必要存在的,只有当统治者无法明确知道这些税收的存在时,官员所收的火耗才不会存在随时被收回的隐患,即统治者在无法“剁手”时,只能“蒙眼”。

另一个例子是在晚清和北洋政府时期的海关,此时的海关关税完全按照规章制度来收取,税率基本定为1%-5%,成为当时最为稳定的税收,基本上不存在官员腐败。原因在于特殊时代海关成为一个独立的机构,在人事方面、工资方面都独立于清政府官僚体系,清政府无法干预海关。海关的例子说明,可信承诺不一定只有通过宪政安排来达成,也可以通过某些机制设计甚至偶然的政治事件。

这两个事例说明在国家承诺不可信时,只能实行非正规的税收制度,存在非法税收,即会存在上述的火耗,而在国家承诺可信时,就可以由统治者监督,按照规章制度征税。


针对专制国家和宪政国家,马教授在分析的过程中做出了4个预测:1、专制国家将允许代理人即官员收取规定之外的税费;2、相比专制国家,宪政(权力受限)国家会收取更多法定税收;3、权力受限的统治者更倾向于发展本国的行政能力;4、相比获取资源,专制统治者征服邻国的目的更倾向于消除外在威胁。此外,还旁征博引地提到了英格兰银行与英国税收的关系以及晚清和北洋政府发行公债(包括外债和内债)等内容。

最后,马德斌教授最后讨论了四种国家治理形态:在承诺不可信的情况下,政府的税收或是实行不完全管制的税收,利用信息不对称作为一种制约,允许部分管制之外税收的存在,如清政府;或是完全管制的税收,类似于朱元璋时期的明朝或计划经济时期。在存在可信承诺的情况下,政府或给予特许权,不干预地方税收,如欧洲封建王国与其自治城市的契约或者像荷兰等;或是建立起强大的中央财政税收体系,由统治者监督,按照国家规章制度征税,如光荣革命之后的英国或美国的联邦政府。

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