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跨过PX这道坎是中国人必修课(转载腾讯话题)

(2012-10-30 11:36:23)
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大港

曹明德

新京报

污染项目

环评

杂谈

跨过PX这道坎是中国人必修课

天津PC“绿色”化工项目遭遇邻避运动

从4月3日至13日,一场以“散步”为形式的环境抗议行动,在天津市滨海新区下辖的大港(原大港区)持续进行。他们抗议的对象,是一家在附近破土开工的化工厂。

该厂主体是中沙(天津)石化有限公司(下称中沙公司)旗下的年产26万吨聚碳酸酯(英文缩写PC)项目。4月3日该厂举行了热烈的开工仪式,出席仪式的有中石化集团公司董事长傅成玉和沙特基础工业公司董事长萨乌德亲王。

中沙公司2009年10月成立,中石化集团与沙特基础工业公司各自持股50%。这也是中国迄今最大的PC项目,含有技术引进之义。

PC是一种用途广泛的工程塑料,也是中国亟需的一种化工品。但在项目附近的居民看来,这并非好事。他们怀疑自身将承受此项目的环境污染,尤其是大气污染。

通过网络和口口相传,大港人认为PC是一个剧毒项目。而项目5公里内,居民区众多。荣华里小区距离项目最近,只有1670米。

少部分居民在4月3日的开工仪式上即进行抗议。在随后的十余天里,抗议人数日渐增多,4月13日达到高潮,至少数千人参与“散步”。

4月13日晚间,天津市政府和中石化集团作出决定:立即停止项目施工,重新对环境影响评价、安全评价进行更详细复审。上述公告内容当夜张贴于大港多处公共设施。此后抗议活动平息。

财新记者4月17日来到计划修建PC项目的场地。它位于中沙公司新厂区内,已经过土方平整,目前已经停工,只留下两棵孤零零的桩基,还有两个职工在入口处看守。

多位受访环境专家指出,相比PX(对二甲苯)、垃圾焚烧厂等项目,PC项目污染小得多;而非光气法生产PC,更是业界公认的绿色生产方式,只要环境设施到位,措施得当,污染可控。

一个被称作“绿色”的化工项目,却遭遇激烈的公众抵制。或许,这正是地方政府、相关企业应当反思的。

大港环境积怨

多位大港人对财新记者分析,PC项目,实际上只是大港居民环境抗议的导火索。“大家被废气臭气熏了好几年,投诉无门。积压了很久的情绪,终于在PC项目上爆发了。”一位当地居民说。

位于大港区的大港油田于上世纪60年代进行勘探开发。上世纪70年代,中石化分公司天津石化开始建设与油田配套的炼油、化纤、小乙烯等化工厂。很多原为农民或渔民的大港居民,在此时开始进入这些化工厂就业。

“直到上世纪90年代末,大港环境还算不错,有的工厂里还养了梅花鹿和仙鹤。”一位在石化系统工作的大港人告诉财新记者。“大港环境从2005年后加速恶化。当时建设了大港石化产业园区,园区里陆续进了几十家工厂,有制药厂、硫酸厂、自行车厂等。”

工厂日渐增多,居民区也早已发展为城区。双方距离一再拉近,矛盾开始产生。据上述石化系统人士称,2005年前后上马的化工厂规模都比较小,环保措施不得力,晚上偷排气体。“我们反映了很多次,写了邮件、打了电话。大港的环保执法者也来了,也罚过款,可最后都不了了之。”

当地多位居民称,每刮南风时,住在南环路以北的居民总是能闻到各种怪味,酸苦味、臭味、苦杏仁味,不一而足。这种情况尤以晚上为甚。一位姚姓中年女性告诉记者,早晨窗台上总是会堆上一层粉尘。

大港环保部门也曾承认,园区内企业存在夜间偷排漏排行为。2007年,该部门制定了专项夜查制度。但上述措施,被居民认为“没有多大效果”。

就在此时,中沙公司的第一家大型化工厂落户化工园区。2010年,中沙公司年产100万吨的大乙烯项目投产。附近居民认为该项目存在污染。上述石化系统职工对财新记者说,项目中有一个年产35万吨苯酚丙酮的装置,设计反应温度为850度,但是实际操作中只能达到300度。“反应不充分,无法完全分解原料,造成有毒气体排放。”

截至发稿,财新记者尚未证实大乙烯项目是否存在上述环境问题。中国石油和化工工业协会市场部副主任祝昉表示,并未听说过中沙公司有此问题。

时隔两年,中沙公司的第二个大项目——26万吨PC项目举行开工仪式。在附近居民眼中,该项目离他们更近。

大项目又来了

PC是五大工程塑料之一,广泛用于生产汽车配件、CD/DVD光盘、树脂镜片等,甚至还用于宇航员的头盔面罩。

谈及大港人集体抵制PC项目,一位中石化集团的中层领导对财新记者表示不解。他说:“PC用来生产高尔夫球杆、杯子、眼镜这些高附加值的产品,多好!他们的就业,难道不是要靠工厂来解决吗?”

据中石化提供的材料,2010年,中国PC消费量113万吨,产量只有22万吨,产品主要依赖进口。中石化初步预测,2015年中国PC需求量将达到178万吨,2011年至2015年年均增速近10%。

面对如此大的市场缺口,中石化当然有上马PC项目的冲动。中石化的资料称,项目占地66.6公顷,总投资110.27亿元,预计于2015年投产。包括两条生产线共计八套生产装置,是国内最大和世界非光气法规模最大的PC装置。

中石化还收到了沙特方面伸过来的橄榄枝。据中石化第四建设公司一位人士称,一些大乙烯技术,包括PC,欧美国家对中国实行了技术封锁。而沙特基础工业公司愿意在成立合资公司进行合作后,逐步把相关知识产权移交给中方。东道主天津市和滨海新区对于这样一个符合大港区发展石化产业定位的大项目,也非常欢迎。

但大港人最关心的是自身的环境权益可能受到新的损害。中沙公司在事前已向附近居民散发传单,介绍非光气生产法,将其宣传为无毒、绿色的生产方式。但居民普遍表示无法相信,相反,“PC会产生剧毒气体,如果发生泄漏,5公里内人畜皆亡”的说法,在居民中广为传播。

还有不少居民用“上世纪印度就发生过类似项目的中毒事件”,来佐证“剧毒说”。但财新记者查阅相关资料,无法证实印度曾发生过生产PC毒气泄漏事件。与传言最为接近的是1984年印度中部发生的博帕尔农药厂爆炸事件。当年12月3日凌晨,博帕尔市北郊,美国联合碳化物公司印度公司的一家农药厂,剧毒的农药原料气体异氰酸甲酯(MIC)发生泄漏。数百人在睡梦中被悄然夺走了性命。

多位业内人士指出,上述事件与PC项目风马牛不相及,生产PC不会用到异氰酸甲酯。

市场资讯机构金银岛分析师王贞贤对财新记者表示,PC的原料来源是双酚A,具有一定毒性,但制成品只要温度不超过摄氏130度,就没有毒性问题;生产过程中只要没有误操作,对厂区外影响就很小。

多位业内人士认为,网络上流传的PC剧毒说,应该与PC的传统工艺——光气法有关。光气法指的是通过光气与双酚A直接聚合。光气确是剧毒化学品,浓缩后甚至可用作生化武器。“但即使是传统光气法,工艺上也是经过论证的。”多位业内人士认为。

中石油下设的石油和化学工业规划院一位专家认为,此项目用的非光气法,是对环境影响度最小的PC生产工艺,能把传统光气法的污染降低90%。

环评疑云

业内专家几乎一致认为,地方政府、企业与居民之间无法互信和缺乏沟通,是导致抗议发生的深层次原因。项目实施前的环境评价、安全评价是三者进行沟通、最终取得互信的重要步骤。多位受访居民称,该项目环境评价是悄悄进行的,过程他们并不知情。

该项目环评由北京飞燕石化环保科技发展有限公司(下称飞燕公司)执行。环评报告中提到大气环境影响预测结论有四条。前三条表示工程排放污染物占标准的比例较低,工程投产后,污染物均能达到环境要求;第四条说装置的大气防护距离和卫生防护距离范围内没有居民。

但居民对环评报告提出系列质疑。

首先环评报告被质疑为内部环评。中石化旗下的燕山石化公司相关人士向财新记者确认,飞燕公司是燕山石化下属单位。

显然,飞燕公司与中沙公司为关联公司,都是中石化下属公司。

飞燕公司就此表示,他们具有环保部颁发的甲级资质,开展环评符合国家要求。但抗议居民不接受飞燕公司说法,认为其独立性值得怀疑。

其次,上述环评报告只公布了缩简本,未公布全本,居民认为这侵犯了他们的知情权。

再次,居民和企业、环评公司对安全距离要求相差十分巨大。5公里安全隔离带的概念,被大港人反复提及,称发达国家此类项目要建在离居民区5公里外的偏远地区。

飞燕公司负责上述环评报告的一位人士则告诉财新记者,5公里是评估范围,不是防护距离,中国最严格的防护距离是1300米。因此即使项目与小区相距1600米,也是符合规定的。

上述环评负责人特别强调,“国家有一整套严格的法律法规,我们当时是按照这些规范去做的。这个环评报告,当时是经天津市环保局通过的。”

上述解释无法打消居民的疑虑。不少居民认为:“环评就是个空架子,根本没有征求大港老百姓的意见。”

飞燕公司上述负责人对财新记者表示,他们做环评时,首先在媒体上公示,居民区也张贴了告示;然后发放了公众参与调查表,还曾召开公众座谈会,有30多人参加。

不过,记者随机采访了五位荣华里小区居民,结果他们或者亲友都没有参与过环评公众意见调查。

在安全评价之外,有大港居民表示,他们看到过中沙公司印发的宣传材料。“但我们总觉得有王婆卖瓜之嫌,好或不好应该由中立的机构说了算。”

截至发稿,财新记者尚没有获得更多环评细节。

常年参与环境事件的NGO达尔问自然求知社研究员陈立雯认为,从现状看,在很多与公众利益存在冲突的项目中,在环评环节,公众参与度低,能达到的效果也非常弱。项目公示、发放调查表和座谈会等,均无法达到发达国家般的公众参与效果。

求解中国式邻避运动

发生在天津大港的这次事件,显然是一次典型的邻避运动。它与政治无关,西方发达国家和一系列亚洲国家,都经历过此类运动多发时期。

邻避运动最早出现在城市化中的欧美国家。起因是垃圾处理厂等市政、工业设施在建设中,时常遭到附近居民的强烈反抗。居民的诉求通常是“别建在我家后院”(Not in my back yard,英文简称NIMBY,中文译为“邻避”)。

在亚洲,邻避运动首先现身于日本。随后,中国台湾、香港等经济发达地区也迎来了这一浪潮。

“台湾国立台北大学”公共行政暨政策学系教授丘昌泰告诉财新记者,台湾邻避运动始于30年前,早期口号是“鸡屎拉在我家后院,鸡蛋却下在别人家里”。邻避运动行动者最早以中小型工厂为抗议对象。

丘昌泰表示,台湾环境影响评估法规是邻避运动得以部分解决的主要保证,其中包括信息公开和公众参与程序。厂商若不做相关公开,则属于违法,该项建设就不能进行。

据介绍,最终能补偿和收买怒气冲冲的抗议民众的,是邻避设施建设方的“环保回馈”。丘昌泰称,建设方通常会将令人讨厌的邻避设施变得不讨厌,例如设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等,供附近民众免费(或打折)使用。此外,还有减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金等措施。

事实上,充分的公众参与和公正的环境评价,是所有国家和地区解决邻避运动问题的法宝。

但在同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建看来,中国大多数邻避设施在建设中,周边居民的权益通常没能被充分考虑。“一个很重要的观念误区是,政府照顾大多数人利益,想当然地认为小部分群体应该牺牲和付出。中国向来重视集体利益,对小部分个体的意见不以为然。封闭决策、简单通告,当老百姓开始有意见时,又采取回避的办法,问题于是越来越大。”

让人欣慰的是,4月13日,天津市政府和中石化的决定,包括了重新对项目进行环境影响评价和安全评价。

(《新世纪》周刊)

但在PX项目上发力有若干遗憾

但这次之所以在PX项目上爆发出来,有其必然性。因为此前,厦门、大连的两次PX项目风波,已经让全国的媒体和民众知道这么一个“威胁很大”的污染项目,因而比较容易获得同情与关注。

但PX究竟是什么呢?化学界公认的低毒物质,全球各国PX装置近年不断上马,日韩刚合资在韩国新开了一个百万吨的全球最大PX项目,日本横滨的PX装置与居民区仅一路之隔。而中国已经有了十几个PX项目,年产能数百万吨,迄今未曾出现过特别严重的事故。

也有人认为,PX本身可能无多大毒性,但生产过程中会有剧毒物产生。实际上,PX本身的致毒性和化工厂本身的安全性其实没什么必然联系,在这方面,PX项目与别的化工厂炼油厂并没有什么区别,这些项目同样会产生有毒物质。化工厂安全与否,是由环评报告来给出答案的。

如果仅是认识上与科学事实有偏差,那还可以理解。人总是趋利避害,与自己生命健康相关的东西总是会考虑最坏的情况。因此,民众对污染项目的描述即便有所夸张,也是很正常的。

但遗憾的是,人们对PX项目的反对,更多的是源于传言对PX的描述——“高毒性”““高致癌性”“易爆炸”“秒杀一座城市”等等,这些描述可谓夸张得离谱。但从厦门到大连再到宁波,这些传言轻易地将民众对化工产品的恐惧,对部分官员和企业家的不信任放大开来。

而最遗憾的是,这种网络时代突发性的群体性事件,不可避免地与谣言、过激行为相伴随——为了让反对的声浪变得更大,为了给当局施加更多的压力,这种做法无疑是与现代社会格格不入的。

当然,也有人质疑称,在强势的政府前,环评、听证、施工监理都只是做做样子。而以中国安全生产的不良记录,就有理由反对这种化工项目。

然而,再怎么说,这并不是用谣言或过激行为来反对化工项目的理由, 正如“为了创收”并不是可以忽略民众安全的理由。

厦门PX事件中的讹传

因为最近比较忙,我本来一直都没有关心厦门PX事件,只是在牛博网看方舟子的网志时,有时偶尔瞄几眼连岳的网志,模模糊糊知道这事和环境保护有关。

  今天有朋友告诉我,厦门市民为了PX的事游行了,我才知道这个事件居然发展到了这么严重的程度,不禁来了兴趣,花了几个小时上网查了一些资料(尽管这点时间比起那些一直奋斗在抗争最前线的厦门市民所花的功夫来,连什一都不到),初步形成了我对这一事件的看法。

  为了节省和今天以前的我一样不了解厦门PX事件的读者的时间,我先根据《南方周末》5月31日的报道《百亿化工项目引发剧毒传闻 厦门市长果断叫停》以及其他可靠资料,把厦门PX事件简要介绍一下:早在2004年2月,国务院就批准同意由台资企业翔鹭化纤及其关连企业投资建立的腾龙芳烃(厦门)有限公司投资108亿元人民币,在厦门市海沧开发区(位于厦门岛以西的大陆上,与厦门岛仅隔一道狭窄的海峡)建立年产80吨对-二甲苯(英文为para-xylene,PX即其缩写)的生产线。2005年7月,国家环保总局审查通过了该项目的环境影响评价报告(简称环评),随后国家发改委也将其纳入“十一五”PX产业规划7个大型PX项目之中,并于2006年7月核准通过项目申请报告。这个号称全世界最大的PX项目及其下游产业,一旦建成,将至少每年为厦门的GDP贡献800亿元,这相当于厦门现有GDP的四分之一强。

  本来,海沧开发区早在1990年1月就已由国家批复确立其化工产业的定位,但由于原定在此投资设厂的台商王永庆的项目因故未能如愿,后来只有翔鹭化纤等少数化工企业进驻。地方政府为了尽快获得财政收入,竟然又决定把已划属海沧开发区的部分土地(主要是其面向厦门岛的沿海地区)改做房地产开发用。到腾龙PX决定开工时,原定作为化工厂和厦门城区之间的缓冲带的地区,几乎全为住宅区所占据,而且已经有许多厦门市民定居于此。

  供职于厦门大学的中科院院士、全国政协委员赵玉芬是最早知道腾龙PX将要开工的消息的人之一。她认为PX建成之后将严重危害厦门的公共安全,于是在今年“两会”期间,联合另外104名政协委员提出了要求将腾龙PX迁出厦门的议案,当时还受到了国家环保总局相关官员的接见。但是厦门市政府并没有听从赵玉芬等人的意见。于是在居厦知名作家连岳等人的推动下,这件事情在厦门市民中越传越广,逐渐激起了广泛的反对PX、反对政府的情绪。5月30日上午,厦门市政府召开新闻发布会,宣布腾龙PX缓建。但是,不少人认为缓建离他们希望迁址的要求太远,于是在6月1日,一小部分厦门市民(据说也有一些外地人)不顾公安局“违法”的警告,仍然上街游行。当然,全国各大媒体按惯例,对此是一律封锁消息的。

  在这个事件中,政府负有不可推卸的责任,是毋庸置疑的。海沧开发区的定位不明,导致后来出现化工厂和住宅区紧接的尴尬局面,显然是规划的失误,是地方政府急功近利思想的体现。此外,就是政府侵犯公民知情权的问题,这个网上已经有许多论述,在此不赘。因此,我完全支持赵玉芬院士的议案,支持后来厦门市民相互传递信息、使更多的人知道有这样一个化工项目的存在。

  但是,在此事件中,民众一方照例又暴露了科学严谨性不足、情绪多于理性、偏听偏信、以讹传讹的毛病,这就使他们的正义感大打折扣。比如赵玉芬本人就宣称PX“属危险化学品和高致癌物,对胎儿有极高的致畸率”,这种说法很快就引起了广泛的质疑。如《南方周末》采方的一位中科院化学专家就否认PX可以致畸,认为它只是“低毒”。天涯上也有人查了不少资料,支持了PX低毒的说法。我本人也查询了PX的MSDS(化学品安全技术说明书),一个英文版本(www.jtbaker.com/msds/englishhtml/x2600.htm)对PX的毒性有如下介绍:

11. Toxicological Information

  Toxicological Data:

  P-Xylene: oral rat LD50: 3910 mg/kg; inhalation rat LC50: 4550 ppm/4H;

  investigated as a reproductive effector.

  Reproductive Toxicity:

  May cause teratogenic effects.

  --------\Cancer Lists\------------------------------------------------------

  ---NTP Carcinogen---

  Ingredient Known Anticipated IARC Category

  ------------------------------------ ----- ----------- -------------

  p-Xylene (106-42-3) No No 3

  这说明PX的确是一种低毒性物质(小鼠口服半数致死量为3.91克/千克),而且不属于致癌物(IARC即国际癌症研究中心,按致癌性将化学品分成3组,上表显示PX属于第3组,即没有证据表明能够致癌的物质),但有致畸性("Maycause teratogenic effects")。我个人认为MSDS是比较权威的资料(当然RTECS更权威,但我一时查不到),因此以此来看,那个中科院化学专家否认PX可以致畸固然不足为训,但赵玉芬说PX是“高致癌物”,也没有事实依据(虽然有人说在生产PX过程中产生的副产品会具有高致癌性,但这和PX本身是致癌物绝对是两码事。而且,赵玉芬还把PX和因吉化双苯厂爆炸逸散、导致去年松花江水污染的硝基苯、苯胺(这二者的毒性才真正可称得上是“臭名昭著”)联系起来,就更是危言耸听了。

  赵玉芬的另一个广受质疑的说法是“应该把PX迁到离厦门100公里以外的地方”。我不知道她在政协议案中是不是这么说的,在网上只能查到她在接受《中国经营报》采访时,说了“联苯厂存在特别重大的安全性隐患,是不能靠近城市的,至少要建立在100公里以外,城市才能算安全”这样一句话。这句话的问题是很多的。首先,什么是“联苯厂”?我在百度上搜索该词,出来的全是《中国经营报》那篇题为《厦门百亿化工项目安危争议》的报道,因此对于PX属不属于“联苯厂”,我百思不得其解;其次,已经有不少人指出,国际上很少有能满足这种条件的PX化工厂,中国的就一个也不满足;再次,城市的定义是什么?是按行政级别还是人口?是不是只有厦门、漳州、泉州才是城市,或者晋江、石狮、龙海也算城市,而同安、安溪、长泰就不是城市?最关键的是,她这句话的依据何在?

  由于赵玉芬本人就是化学专业出身,她的说法自然被很多人奉为权威。如连岳在那篇著名的《厦门人民这么办!》中提了几点建议,其中就说“PX项目至少应该离城市一百公里才安全”“你得癌症的可能性大大提高了”。到后来的那则厦门市民“疯传”的短信中,这个说法又被添油加醋,变成了:“……这种巨(剧)毒化工品一旦生产,厦门全岛意味着放了一颗原子弹,厦门人民以后的生活将在白血病、畸型(形)儿中度过。我们要生活、我们要健康!国际组织规定这类项目要在距离城市一百公里以外开发,我们厦门距此项目才十六公里啊!……”硬是给“100公里以外”的说法找了个莫须有的“国际组织”作为依据,无怪连《南方周末》的记者也感慨,“部分传闻已近离奇”。

  公众的非理性是不可避免的。事实上,从天涯“厦门”等版的讨论来看,比较清醒、理性的人还是不少的,他们不断指出“PX是高致癌物”之类说法的错误,虽然每次都免不了被怀疑是市政府的“托儿”。考虑到以前对化学、化工知之甚少的一般民众都可以有这样的求证精神,作为本次事件的实际发起人的赵玉芬院士,和著名作家连岳先生,在弘扬民主的时候,却在关键的地方缺了一点科学的精神,就不免令人遗憾了。诚如有网友说的:“这样会落下把柄!”

  我以前说过,中国的一切环境问题都是政治问题,主要理由是:中国经济再发展,也是发展中国家,科技始终是落后于发达国家的;中国现在遇到的一切环境问题,国外发达国家都已经发生过了,至多是程度不同,因此对这些环境问题的相对来说最佳的解决技术,也都是国外最先发展出来的。所以,如果有一个良好的政治体制,可以一面防患于未然,一面在发生问题之后,及时向国外取经,学习最先进的技术,并落实到实际操作中,就可以使中国的环境问题减小到最低限度;而现在出现这么严重的环境问题,绝不是因为人类的技术落后,而只能归咎于政府的不作为。厦门PX事件,毫无疑问,也是一个彻头彻尾的政治问题。

  中国的公众要想在政治问题上和政府周旋,就必须谨慎再谨慎,不能煽情,不能造谣,不能以讹传讹。那些起带头作用的人,不管有意无意,更要注意这一点,因为他们的声音是很容易被公众以失真的方式逐级放大的。从“圆明园防渗膜事件”到厦门PX,民众和带头人有了很大的进步,可惜还是不够,可见民主与科学的确是缺一不可,在环境问题上就更是如此。这就是我冒着同样被人指责是政府的“托儿”的压力,写下这篇文章并把它公布出来的原因。

不妨看看美国人怎么反对污染项目

近年北美最大的环保运动之一,就是反对美国加拿大合作的“拱心石” 项目——贯穿北美的输油管线。这个项目的反对者认为,输油管可能会发生泄漏,造成严重的环境灾难。抗议者曾包围了白宫,甚至有数十人在抗议时被捕。

美国示威者举着一个巨大的输油管道模型在美财政部大楼抗议

不过,与中国突发式的社会松散行动的区别在于,美国人的反对行动最先来自于学术机构和NGO的质疑,然后是社会的相关环保组织的推动,然后是50名议员联名上书,然后是白宫官员回应,然后媒体跟进挖掘报道,次序井然。对项目支持或者反对的双方,在项目的很多技术细节问题上进行了深入的辩论,最终迫使奥巴马政府推迟批准项目的日期。

无疑,这才是值得仿效的反对污染项目的方式。相比之下,利用谣言刮起的反对之风, 就算一时能让项目终止,日后找机会复工,或跑去一个媒体欠发达的地区,谁又能奈何?

“邻避现象”是世界性政策难题

事实上,并不是只有中国面临要“邻避现象”带来的苦恼。随着人类的要求越来越高,现代世界正在从“工业社会”向“风险社会”。人们要求享有的不仅仅是科技成果带来的福利,还要求规避各种可能存在的风险。

因此,传统的工程规划决策程序便遭遇了挫折。以往政府在环境议题上以专业成为解决环境问题的唯一法则,强调问题属于专家的专业问题,非一般人所能理解,因而排除民众的参与。而现在不同了,人们的自我保护意识增强了,他们需要了解污染项目风险有多大,希望能参与决策——他们怀疑政府和企业是否低估了污染风险,怀疑政府和科学家是否已经结成了“利益共同体”,从而不断地提出反对意见。当然,最好的选择就是大型项目别建在我这里(Not In My Back Yards),这便是“邻避运动”兴盛的由来。

如今国人越来越积极参与反对污染项目,只不过是加入了这股世界潮流而已。

曹明德:政府应从环境公共事件中反思决策

曹明德 中国政法大学民商经济法学院教授,博士生导师,中国环境资源法学会副会长。主要研究方向为环境资源法学、经济法学。

  公众参与流于形式

  新京报:这几年在环境领域出现了一个不好的趋势,一些可能带来环境污染的重大项目因为前期公众参与严重不足,引发了或大或小的抗议。

  曹明德:我也曾经被邀请观察环评公众参与的环节,的确流于形式的情况相当普遍。更多的仅仅把公众参与当做一种程序,对决策不产生实质性的影响。

  新京报:为什么?

  曹明德:因为法律要求听证,所以也就仅仅听证一下。即使有强烈的反对意见,该通过的还是通过了。这是很奇怪的事情。

  实际上公众参与程序的目的就是要广泛征求社会各界的意见,特别是容易受到项目规划影响的利益相关者的意见。

  他们的意见应该能左右决策。如果说他们意见很大,那么这个项目恐怕应该考虑其他的方案,甚至否决。

  新京报:你观察的环评项目的公众参与是怎么做的?

  曹明德:我当时是作为法律专家参加的一个钢铁公司的项目。他找的听证代表包括人大代表,政协委员,还有厂里的工人代表,但项目附近居民代表很少,看上去代表了社会方方面面,但多数都是他们安排的自己人,这就很难代表项目附近居民的利益。

  新京报:你怎么评价这个项目?

  曹明德:他们披露的信息太少,所以我不好说。这个项目污染处理设施投资3亿元以上,听起来还是挺重视环保的。但这只是他们的说法,并未给我们提供翔实的资料,程序过于简单。

  信息披露不足影响公众参与效果

  新京报:是什么原因导致环评公众参与严重不足?

  曹明德:首先是信息披露严重不足,遮遮掩掩。政府一定要十分重视环境信息披露,别总想蒙混过关,想着“先把孩子生出来”再说。

  矛盾的根源都是企业污染引起的,但很遗憾的是有些地方的领导并未充分吸取教训,认为民众愚昧,信息公开时采取比较隐蔽的方式,他们会说,我们信息不是没有公开,只是你没有注意而已。

  新京报:怎样的信息披露才是适当的?

  曹明德:应采取引人注目的方式,使得信息发布有效,而不是以隐蔽的方式自欺欺人。

  要告诉附近的居民,排放污染物的种类、浓度、数量等,会有哪些环境影响,采取了哪些措施减缓这些影响,让民众心里有数。丑话说在前头,要先把话说开了,大家才好判断。

  新京报:他们怕把话说开了反对太厉害。

  曹明德:如果公众反对意见仍很强烈,就要考虑项目选址是否恰当、还要不要上的问题。

  谁也不愿意把污染的工厂建在自己家的后院,也就是大家说的“邻避效应”。所以应该采取有效的信息传播方式。在网络时代,政府其实是有条件做这件事的,如果不这样,反受其害的是政府。

新京报:重大项目都会给一个地方带来很大的利益,地方政府领导会说,他也不是为了自己,而是为了一个地方的发展。

  曹明德:官员的苦衷可以理解。为了发展,GDP上去了失业率才能下去,他的政绩、当地经济社会发展、政治稳定都与此相关,搞得好的情况下是正效应,但搞不好就是负效应了。

  所以,必须要把发展优先调整为环境保护优先。虽然民众激进反对的方式我也不赞成,但政府行为也有问题,才导致公众采取这些过激行为。从政府决策的角度来说,应该反思。

  新京报:更加注重环境保护这种要求说了好多年了,但情况依然不乐观。什么样的机制才能保证实现这样的目的呢?

  曹明德:从法律和政策上,我们已经有了一定的机制了。比如环境目标责任制,层层签责任书,问题在于流于形式。还有干部的绩效考评制度,应该把环保作为地方政府绩效考评的重要指标,采取环境保护一票否决制,即使经济发展速度快,但环境保护考核不合格,就一票否决,主管官员不得升迁。

  如果从理论上分析,环境权也可以理解为公民的基本权利之一,就是公民有良好的生存环境的权利。政府官员应该尊重公民的环境权,这比GDP增加一两个百分点重要。

  新京报:政府强大,而民众分散独立,个体似乎无法解决公众参与不足这样的问题。

  曹明德:这是根源性的问题。公众参与不仅涉及地方官员的科学民主决策问题,还涉及到政治是否稳定的问题。从国内来看,将来国内不稳定的因素,我觉得最大的可能性就是环境问题。

  新京报:为什么?

  曹明德:因为环境问题涉及的公众面广,其组成包括社会各界,其规模可达数万之众。这种参与度高达数万人的环境事件就会导致一些地方社会的不稳定,因此必须充分重视这个问题,也必须有一个机制来解决这个问题。

  环保组织应发挥主导作用

  新京报:什么样的机制?

  曹明德:正如胡锦涛总书记提到的,要进行社会管理创新。

  我认为中国还要适当地放松民间组织的发展环境,因为作为组织体的NGO与公民个体相比,实力明显增强。公民个人缺乏专业知识,也缺乏资金和资源。但是NGO就不一样,他们有环保方面的专家,也有法律上的专家,还有募集资金的能力,拥有一支专业团队。

  在理解NGO的社会角色时,千万不能把它看作是政府决策的对立面,认为NGO是在捣乱。实际上他是在从政府的决策过程中寻找问题,避免政府的武断决策,防止出现严重的后果。

  新京报:重大项目决策行政主导的优点是效率高,但民主程度差,各级地方都有人大,如果将重大项目的决策由人大进行,是否是个可行的途径?

  曹明德:我倒不认为需要这样,从美国的项目决策来看,也没有由议会决定,但议会可以对政府进行监督,如议会质询,不像我们的三峡工程通过全国人大表决。

  我觉得应该由行政部门做的事情还是让他们来做,否则不同部门的定位和职能就乱了。关键还是政府的重大项目决策应该更广泛听取所在区域的民众诉求。

  比如在参与者的产生上就要有明确的规定。这涉及对参与听证的公众挑选上应该有科学的设计。这个可以借鉴美国选择陪审团成员的做法,他们是随机选择的。我们也应该有一个随机抽选的机制,避免人为操作,如果听证代表都由企业方安排根本没有意义。而且,环境影响评价听证会中公众的意见必须对项目能否上马有实质性的影响,否则这种程序还会形同虚设。

  新京报:有的项目受益的是上级城市,但排污却是排到了其管辖的下级城市,如何平衡这样的关系?

  曹明德:这种情况不是个案。在这个过程中,总是有些人受益有些人受损,利益是不平衡的。从环境经济学的角度来讲,作为项目方就应该使得造成的污染外部性不经济性内部化,或者说应该由企业来解决。

  至于存在上下级隶属关系的城市,利益补偿不易平衡。可以通过财政转移支付的办法,去解决利益补偿问题。当然前提是污染企业承担治理费用,保证对下级城市不构成较大的环境影响。或者对拟产生的环境影响采取补救措施。

  新京报:因为存在上下级关系,依靠下级城市的政府和上级城市政府谈判讨价还价实现利益补偿显然不现实,服从上级命令的后果可能就是民众不干,怎么协调这种关系?

  曹明德:这就需要民间NGO的力量。上下级的隶属关系决定了无法形成平等的谈判双方,下级城市政府与上级城市政府没有讨价还价的余地。通过NGO与企业的对话,企业有可能与民众达成协议或共识。

  但我们习惯用行政的方式来解决问题,发达国家多采取一些市场的机制,通过NGO来与企业对话,或企业直接与利益相关者对话或达成协议。

  新京报:从一些项目来看,比如造纸项目,有人认为,既然中国不可能放弃造纸产业,那么与其让那么多污染控制技术落后严重污染环境的企业排污,为什么不通过引入污染治理技术先进的企业,形成竞争和淘汰,整体上提升治理污染的水平?

  曹明德:我也有同感,有些高技术的企业被阻止了,公众参与在某种程度上发挥了阻碍的作用。

  我认为首先是项目的环评这一关必须要过,在项目选址上尽量避免对公众产生环境影响。其次是信息披露一定要充分,要打消公众心理的顾虑,有的问题是因为公众对信息了解得太少而出现的。

  我们要相信大多数公众是有素质的,尤其是政府官员和企业家,要对中国的公众有充分信心。信息一定要披露充分,让公众信服,让他们明白污染并不是想象的那样,并不会对安全构成影响。

  新京报时事访谈员 杨华云

  实习生 陈白

  我当时是作为法律专家参加的一个钢铁公司的项目。他找的听证代表包括人大代表,政协委员,还有厂里的工人代表,项目附近居民代表很少,看上去代表了社会方方面面,但多数都是他们安排的自己人,这就很难代表项目附近居民的利益。

  要告诉附近的居民,排放污染物的种类、浓度、数量等,会有哪些环境影响,采取了哪些措施减缓这些影响,让民众心里有数。丑话说在前头,要先把话说开了,大家才好判断。

  在理解NGO的社会角色时,千万不能把它看作是政府决策的对立面,认为NGO是在捣乱。实际上他是在从政府的决策过程中寻找问题,避免政府的武断决策,防止出现严重的后果。

 

中国污染项目的宣传逻辑、以及“官民相隔”加剧了矛盾

在中国语境下,政府一般通过“技术先进”、“公共利益”等话语,对污染项目的技术风险进行“安全叙述”,试图给民众灌输一套“不要怕”的认知体系。这个认知体系包含着三个意思:它是“技术安全”的, 所以不怕; 即使怕, 但这是“依法行政” 的结果, 所以必须支持; 如果不支持, 就是对抗公共利益, 因为这是“民心工程”。 这就是有着中国特色的一套安全叙事逻辑。

然而,随着社会财富的增加,人们风险意识的觉醒,很容易就对这套安全方面的宣传抱有怀疑——因为这些知识都是被灌输而来,没有谁验证过到底是否这样。而与此同时,民众与对这套说辞负责的官员隔得又太远:民众罕有与行政主官接触的机会,民众的呼声和建议很难到达官员手里,民众对责任官员的认知,往往停留在“以人为本”“尊重群众”等口号上。这种“官民相隔”,进一步加剧了人们对污染项目的怀疑。

这种怀疑不仅放大了人们对污染项目的抵触情绪,在很多情况下,还让很多官员为了“维稳”甘愿放弃原先对污染项目的陈述,已敲定上马的项目也不敢继续执行,美名曰“尊重民意”。

台湾某地农民反垃圾掩埋场与当局拉锯10年

然而,这种“鸵鸟态度”并不是解决问题的好办法。在台湾,也曾发生过民众就垃圾焚烧厂与当局发生过激烈对抗的事例,民众用各种激烈的手段表达不满,但官员始终认为专家的说法没有问题,不尊重事实、不尊重科学的是民众,并用强硬的手段依法处理了扔石头闹事的人。这场对抗持续多年,最终当地民众无法坚持,“邻避运动”宣告失败。这些台湾的官员之所以能够坚持原先的政策,而不盲目与民众妥协,正是因为与民众打交道经验丰富,从而能实事求是地执行法律赋予他们的权力。

广州番禺垃圾焚烧发电厂项目今日召开座谈会

本报讯 (记者李立志 实习生黄劲涛)记者昨日从番禺区有关部门了解到,备受市民关注的番禺垃圾焚烧发电厂“媒体座谈会”于今日上午在番禺举行。据记者了解,番禺有关部门及相关专家将在“座谈会”上介绍番禺垃圾焚烧发电厂项目的进展情况,探讨一些科学技术问题。座谈会预计会公示环评单位、建设单位的电话供业主咨询,市民可以提意见,这是做环评的一个程序。

此前,垃圾焚烧发电厂选址的问题引起周边多个居民小区众多业主的关注,今日的“媒体座谈会”,番禺有关单位也将会对这个问题进行解释。“座谈会”还将邀请多位资深专家介绍有关垃圾焚烧发电的技术。据了解,与会的都是长期跟踪境内外有关垃圾焚烧前沿技术的专家。

番禺华南板块的众多业主对“媒体座谈会”也非常关注,不少业主表示,非常想去参加通报会,毕竟垃圾焚烧发电厂目前是选址在一个人口非常稠密的居住区。“不担心健康是不可能的,相信政府部门的选址有理由,如果双方能够充分沟通,这样做会好很多,现在反对的声音还是很大的。”居民们表示,程序是否依法推进,选址是否合理等都是我们想政府公布的内容。希望环评过程能公开透明,公开环评技术参数及检测依据,而不是走过场。

宁可消耗一时的社会成本,“邻避运动”仍应积极、并进步地展开

污染项目官民博弈的结果,很大程度上反映了社会发展的状况。并不是政府“尊重民意”就是正确决策,也不是民众“敢于发声”说的就是真理,关键是在于能否官民博弈出一个真正符合多数人利益的、科学的、经得起历史考验的决策。所以,“邻避运动”是推动法治、政府管理和公民参与水平的很好机会,欧美社会这些年的进步很大程度上就来源于此。

那么,是否在每个污染项目上都积极开展“邻避运动”,官民博弈就自然能达到最好的结果呢?当然不是,各地PX项目风波中充斥着谣言、过激行为、维稳意识的冲突平衡只会让决策变得更糟糕。

那么,这个博弈应该如何进行呢?事实上,2009年的番禺垃圾焚烧厂风波就给全国民众提供了一个非常好的案例。对焚烧厂项目忧心忡忡的业主们,自发地寻找政府“安全叙述”的漏洞——学习及吸收以往不会碰触的专业知识,了解以往不会去了解的法规,寻求与政府立场不同的专家的协助,在参与过程中打破专家与非专家的界线,并组织起了有力的反对组织。在与政府进行多轮沟通后,拿出了有力的说法,迫使当局暂停了项目,考虑重新选址。

这样的“邻避运动”,不仅符合最大多数人的利益,很好地训练了公民,也让政府决策的标准变得更高。即便这些运动会消耗一时的社会成本,还是非常值得进行的。

从制度设计上让污染项目减少争议

通过制度设计化解垃圾战争

郭巍青:中山大学教授

报载,从2007年6月以来,全国多个地区发生十余起大型的公众抗议,反对在当地兴建垃圾焚烧发电厂。其中,浙江吴江市在公众的抗议压力下,停止了已经投资数亿的垃圾焚烧项目。

这确实称得上是一场“垃圾战争”。在发达国家,这种类型的公众环境运动有一个专门的名称,叫做“NIMBY”,有人按谐音将它译作“邻避运动”。它其实是一句抗议口号的首字母缩写,原文意思是“不要在我家后院”(Notin mybackyard)!

邻避运动是整个环境运动中的一个重要分支。甚至可以说,邻避运动的出现是一种重要指标,表明公众环境意识的觉醒。邻避运动还是最好的公众教育和公众自我学习的方式,它使每一个卷入者都要思考环境与人生幸福的关系,思考自己对环境应该承担的责任。每一次运动的新闻传播效应,都会带动更多的人一起来思考。

从西方国家的经验来看,邻避运动频频出现,给重大工程项目的决策、运营、管理以及评估等等带来巨大压力和挑战。它迫使重大项目决策方式和决策过程不断改革,以求最大限度地吸纳公众的意见。这些方面的改革和创新,是公共管理和公共政策领域中非常重要的进步。

举例来说,美国一家智库“卡图研究院”(Cato)曾经设计过一个以市场化方式解决“邻避问题”的方案,称之为“反向抬价拍卖模型”。它包括以下三个环节,缺一不可。第一是津贴原则,凡是给周边居民带来风险的项目,必须由政府支付津贴,用于提升当地社区的公益、环保、福利设施和服务,以此作为补偿。第二是多点原则,从一开始就提出多个可选的地点,不是只定一个。第三是拍卖原则,就是将该项目加上津贴款项,在多个选定的地点中拍卖。现在先假定一个津贴额度,比如5000万元,作为起拍价。假定没有一个地区愿意接受,表明大家都认为,这个价格补偿不了风险。于是需要将津贴额度提高到6000万元,还不行,就提到7000万元……直到有一个地区愿意接受为止。

一定有人问,各个地区无限抬价怎么办?事实上,建设方必然有一道上限,超过上限后就意味着,公众认为风险极其大,大到无人能够补偿,项目应当取消。

由此可见,这个“拍卖模型”是保证公平的。它首先保证对公民一方的公平,任何个人均无义务去替别人承担风险。它也保证对管理方或者建设方的公平,他们有权确定最大补偿额的上限。更重要的是,通过拍卖机制的设计,就在建与不建之间,此地建与彼地建之间,增加了大量的选择空间,尽可能避免了非此即彼、你死我活的简单冲撞。假定在这个拍卖中确定了承接的地点以及津贴额度,那么这个额度应该看作是合理的市场定价,而不是政府的武断。对于其他公众来说,为什么给出这笔津贴,也可获得合理的说明。

“拍卖模型”能不能在中国实行?这需要在实践中去探索和试验。但是必须要明确一些先决条件。头一个条件就是必须有社区基层民主,必须有能够反映民意的、有公信力的社区决策机构。倘若没有这样的民主决策过程和相应的民意机构,就不可能有代表去参加“拍卖”。其次一个条件就是信息充分和信息公开。需要有许多知识、数据、案例和材料,人们才能判断风险的概率,也才能形成自己的偏好,是更愿意冒险呢,还是更愿意规避一切风险。此外,还有一个重要条件就是互相信任与契约精神。共识和契约一旦形成,必须遵守,这就需要一个足够强的法制机构作为监督。

“拍卖模型”是一种模拟市场的运作方式,我们还可以设想其他类型的制度方式。比如说,按照家庭的垃圾产出量征收垃圾税,用于试验或实施更加绿色的垃圾处理方式,并且鼓励垃圾减量。这是高度依赖政府权力和政府管制的措施。又比如说,扶持各种公益或半公益的机构,辅之以大量持久的志愿者行动,促进垃圾分类、减量或者其他更加环境友好的处理方式。这是高度依赖公民社会与民间组织的方式。

“垃圾危机”的出现有多种原因,它的解决不可能靠单一的方式,而要靠先进技术、市场体制、公民社会以及政府管理共同组成的良好系统。而在中国条件下,公民社会的发展是最明显的短板。从这个角度来看,围绕着垃圾焚烧厂而广泛出现的“邻避运动”首先是好事。它揭露了我们身边的环境风险,提高了全体公众的警觉。由此还说明,如果不认真建立公民参与公共决策的机制与平台,最终焦头烂额的还是政府自己。

“邻避运动”凸显制度设计的重要性

英国社会学大师吉登斯曾指出:“对于某种新风险情形的公开宣布, 就像疯牛病事件所表达的那样, 必产生深远影响。如果一项风险被公布出来, 或者经过政府干预而被赋予了‘官方’ 性质, 然而事实上却是人为夸大或者最后什么也没发生的话, 批评家就会说这是‘谣言惑众’; 但是, 如果官方认为这事风险很小, 因此对是否要公开宣布持谨慎态度, 那么批评家们就又会说这是‘掩盖真相’”。

由此可见社会政策的制定之难。由于“邻避运动”不断的出现,而整个社会又不得不必须解决“污染”这一问题,这对环境政策的制定提出了很高的要求,因此,遵循科学、从制度设计上让污染项目减少争议就变得非常重要了。

举例来说,美国一家智库“卡图研究院”(Cato)曾经设计过一个以市场化方式解决“邻避问题”的方案,称之为“反向抬价拍卖模型”。它包括以下三个环节,缺一不可。第一是津贴原则,凡是给周边居民带来风险的项目,必须由政府支付津贴,用于提升当地社区的公益、环保、福利设施和服务,以此作为补偿。第二是多点原则,从一开始就提出多个可选的地点,不是只定一个。第三是拍卖原则,就是将该项目加上津贴款项,在多个选定的地点中拍卖。现在先假定一个津贴额度,比如5000万元,作为起拍价。假定没有一个地区愿意接受,表明大家都认为,这个价格补偿不了风险。于是需要将津贴额度提高到6000万元,还不行,就提到7000万元……直到有一个地区愿意接受为止。

一定有人问,各个地区无限抬价怎么办?事实上,建设方必然有一道上限,超过上限后就意味着,公众认为风险极其大,大到无人能够补偿,项目应当取消。

如果在中国,能够做到用这种方式的决策,污染问题的争议相信就能大大减少了。

结语

从厦门到大连再到宁波,民众的行动让人鼓舞,但PX这堂课,中国人仍未上够。

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