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[转载]对策研究之六    注意化解政策的负作用

(2011-04-26 15:12:16)
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    政策的制定、颁布和执行,不可避免地会产生新的矛盾,带来新的问题,事前预测、事中控制、事后化解出现的矛盾和问题,是制定政策、执行政策必须要考虑的重要问题之一。如果因为解决某些问题而使另外的问题更突出或产生了新的问题,化解的不好,就会使政策效应大打折扣甚至得不偿失;如果在解决某些问题的同时控制好指向、节奏、力度等,并不断地化解出现的新问题,政策的效应就会容易达到预期甚至事半功倍。

    无论是否认可或承认,任何政策的制定、执行,都会不可避免地伴随不同程度的负作用。其原因有三:一是制定政策的主要目的是解决具体问题,就某个政策而言具有很大的局限性,不可能顾及所有关联方利益;二是客观上存在的发展不平衡、不均衡,会因建立在普遍性基础上的政策,无法全面、彻底地体现特殊性的要求;三是中国事实上存在的利益阶层,对政策的诉求差异很大,政策无法做到使每个利益阶层的诉求完全实现,并得到满意。如果再考虑到对政策的解读存在偏差和政策执行中存在的问题,政策的负作用不仅存在,而且有时表现的还比较明显,甚至引发新的社会矛盾和问题。

    化解政策的负作用,应该主要坚持以下三个原则:

    一、互不伤害原则。所谓的互不伤害,指的就是政策的制定、执行,不能因保护一部分利益,而伤害另一部分利益;也不能因恐怕伤害另一部分利益,而不去维护一部分利益。现实中,政策的负作用多数时候体现为:因维护某些利益,而伤害了另一部分。比如:国家控制下的汽油、柴油价格问题,在维护石油企业利益和消费者利益上,就出现了比较明显的为维护石油企业利益而伤害了消费者的利益。这个问题的核心是:中国消费者的收入没有和国际接轨,也没有和美国形成比较,而油价已经先行和国际接轨,和美国形成了比较。如此,石油企业的利益得到了政策的维护,消费者的利益却没有政策维护。实现互不伤害,在政策上要突出差别化,对不同的区域、不同的群体,采取不同的政策。还是来看油价,中国汽油、柴油的涨价、降价是与国际市场的原油价格挂钩,这个做法本身就存在问题,中国的汽油、柴油与国际原油存在多大的关联度?国内所用的原油不是全部在国际市场上购买,自己生产的成本是否与国际市场价格一致?合理的办法还是核算成本、控制利润空间,以此确定油价比较符合国情,对消费者也算公平。尔后,可以适当考虑行业、区域、群体之间的差异,予以必要的补贴和扶持,这样既维护了石油企业的合理利益,又考虑了消费者收入的实际,也关注了发展的不平衡。

    二、相对均衡原则。所谓的政策相对均衡,主要是指:政策的制定、执行及效果评估要符合客观实际。在政策均衡上,数量的均衡是次要的,主要是解决政策力度的均衡。首先政策要符合当地的实际;其次政策的力度与当地的承受度应该一致;再次对政策效果的评估要考虑地区之间的实际差异。例如:关于个人所得税的政策,全国一个起征点,一样的税率标准,存在比较明显的不均衡。发达地区与欠发达地区、高收入群体与低收入群体,按照一个标准纳税,尽管所缴个税的绝对值有差异,但是并不能客观反映出贫富的实际。类似这样的问题,应该考虑客观上存在的差别,采取差别化政策比较容易达成政策均衡。再来看个税问题,公平、合理的政策应该是实行差别化税率,如果起征点一致,税率必须要有差别,并且仅按照收入高低设定差别是不够的,应该是设定税率基准点后,按照区域差异、收入差异、承受差异等设定修正参数,基本上要达到多得多缴、少得少缴、不得不缴。

    三、适当补助原则。政策的制定、执行、效果评估过程,是有成本的,无论是政策的受益者,还是受损者,都有可能负担政策的成本。从公平的角度看,合理的是谁收益谁承担成本;从效率的角度看,最便捷的是共同承担成本。就公平和效率而言,都是相对的,无法做到绝对的公平。提出政策化解负作用要坚持适当补助原则,就是试图实现效率基础上的相对公平。以国家控制住房价格的政策为例,控制住房价格过快增长,本来是个局部问题,是部分城市的问题,不是全局问题,结果逐步被不同利益诉求的群体演化为全局问题。全国一个政策控制住房价格上涨,对于已经处在很高房价的城市而言,更严厉的调控政策都不为过;对于有住房消费需求的群体而言,住房价格越低约好,政策力度越大越好。一部分人的利益通过政策的调控得到保障,另一部分地区和群体的利益怎么办?住房价格相对比较低的城市多数在西部欠发达地区,很多城市住房购买力很低,住房销售时间跨度很大,住房买不了的问题还比较突出,这样的情况也要参与全国的住房限购、限价。事实上这是一种比较典型的“屁股决定脑袋”政策。比较科学、合理的办法是:每个城市都要有住房成本核算、企业利润、定价等机制,不能基础工作没有做,仅凭一厢情愿地出政策。对于因政策的负作用而带来的损失,应该建立适度的补助制度,以均衡政策带来的利益分配。

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