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大陆的经租房 一 台湾   (如何从政策和法理解决经租房的参考意见)

(2013-08-02 18:26:40)
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房产、经租房

        大陆的经 租 房 一 台湾                           如何从政策和法理解决经租房的参考意见)转载肃峰博客    原理:我國憲法從1959年起就強調對非國有財產的徵收只能依據法律,建設部作為國務院下設部委,不能享有制定法律,宣佈非國有財產國有化的權利。特別還是該標的物與該部門間有著直接利益,宣佈由房管部門統一管理和適用這樣的部門規章既超越了職權範圍,其出臺的動機也讓人懷疑。而最高人民法院雖然在1964918日出臺過《關於國家經租房屋的業主實際上喪失所有權的批復》但於2005年又將其廢止,代表至少在2005年以後認為經租房所有權歸國家所有已經無任何有效的法律依據。但還有另外一種看法,認為經租房所有權歸現實際使用人所有,這種觀點更無法律依據可言。不動產不因實際使用人的變動或是使用時間的長短而發生所有權的變動。這是基本的民法原理。但實踐中這樣的做法大有人在,主要體現在拆遷的過程中,有相當部分的拆遷補償款都支付給了經租房的實際使用人,這對於經租房主來說是合法權益直接的侵害和極大的不公。
一,落實《物權法》必須將經租房返還
  我國《物權法》於2007101日頒佈實行,其中規定:不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。對於經租房束說,在房管部門的原始不動產登記簿上,大多登記都是經租房主為所有權人,並沒有變更為國家所有,而《物權法》第三十四條無權佔有不動產或者動產的,權利人可以請求返還原物。第三十五條妨害物權或者可能妨害物權的,權利人可以請求排除妨害或者消除危險。第三十六條造成不動產或者動產毀損的,權利人可以請求修理、重作、更換或者恢復原狀。第三十七條侵害物權,造成權利人損害的,權利人可以請求損害賠償,也可以請求承擔其他民事責任。都對侵害物權的所應該承擔的責任做了明確的規定。但在經租房問題上,房管部門利用國家的公權力,強制長期侵害經租房主對於經租房的所有權,在法律上卻不用承擔任何責任,這明顯與現行的國家法律相背離。也ū使得《物權法》私權保障宣言書的效力大打折扣。進入新世紀以來,保障私權,激發個人的創造力已經成為社會的主流,在實踐中也產生了明顯的效果,與之相呼應的,也是對於私權保護的法律紛紛出臺,其中最為重要的,就是作為私權保障宣言書的《物權法》。其中對於物權的規定,雖然基本上是對於我國長期以來司法實踐經驗的總結,但是卻起到了振奮人心,指明道路的方向性作用。如果在《物權法》出臺以後,還繼續任由違法法律侵害物權的現象長期存在但權利人卻無法獲得任何救濟,不禁令人懷疑國家法律的效力,到底是法大還是人大”?因此,從維護國家法律權威性,切實落實《物權法》的規定角度,也應該結束經租房長期由第三人非法佔有使用的局面,將經租房返還給原所有人所有使用。
  綜上所述,經租房的所有權依然由經租房主享有,目前對經租房所有權屬於國家的認定以及由此對經租房主造成的損害後果,應當依法及時匡正,而不是繼續堅持。

二,解決經租房權屬糾紛的制度構建
  1 經租房返還的現實和法律障礙
  如前文所論述,經租房所有權的歸屬顯而易見,經租房的返還是理所應當,但為何經租房問題一直糾纏不清,長期以來無法得到妥善的解決,究其原因主要有以下兩個方面:
  1.1房管部門自身利益難以剝離
  在經租房政策落實的過程中,房管局既是中央和地方政策的執行者,又是經租房利益中的一方,目前大部分經租房仍由房管局管理。這些房屋的租金以及拆遷所得一部分上交地方財政,仍有相當一部分留做房管局自身的管理成本。而很多經租房都被房管局作為福利分房發放了正式的住房使用權證書,如果返還經租房的所有權,將涉及經租房實際使用人的騰退問題,這對於房管部門和政府來說,是一筆較大的投入,這就是經租房長期無法返還的巨大障礙。在接受記者採訪時,房管方面的官員一般部承認經租房政策應該落實,但又經常提到落實私房政策的主要障礙有兩個,一是政府財力有限,北京市房管局下設專門處理落實私房政策的某辦公室負責人算了一筆賬,北京經租戶有24萬,共計380萬平方米。按照每平方米退賠4000元算,解決這個問題要花152億元,口子一開,就不能解決一家,不解決另一家。返筆數額龐大的支出由誰負擔是個大難題。而第二個,也是最經常被提及的一個理由是,目前租住在經租房中的居民一旦遷出,無法安置,會引發社會不穩定因素。

1.2
經租房政策上存在分歧,缺乏有效的救濟手段
  1982年,國家城鄉建設環境保護部發市《關於進一步抓好落實私房政策工作的意見》的通知[82)城住字第445)中規定:凡是符合國家和省、市、自治區人民政府的政策規定,納入社會主義改造的私有出租房屋(即國家經租房屋),根據中共中央(1966)507號文第2公私合營企業應當改為國營企業,資本家的定息一律取消的規定精神,可明確宣佈屬於國家所有。並於1989320日,做出了《關於解放初期徵收房產問題的復函》((89)建房管字第26)的答復,認定這部分房產當時是按照國家和地方政府有關文件規定徵收的,己明確所有權屬於國家所有。並指出在國家沒有確定發還政策之前,任何地區或部門自行發還都會引起連鎖反映所以目前仍維持現狀
  但19841224日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關於加快落實華僑私房政策的意見》的通知(中辦發【198444),其中規定,凡對我國四化建設及祖國統一大業有貢獻和在海外有較大影響的華僑,其改造起點以上的出租房屋,如本人要求發還的,由省、自治區、直轄市人民政府決定,可按適當放寬的原則處理。這一政策在廣東、福建等省份得到落實,1986417日粵發(1986)22號《中共廣東省委、廣東省人民政府關於退還私改僑房的通知》中明確規定退還華僑經租房,同時亦對租金是否退還做了規定,其中第四條規定在國家經租期間,與業主不作經濟結算。但是對於我國其他地區的經租房來說,租金並不是其主要關心的問題,在實踐中,除廣東福建等少數地區以外.房管部門對經租房主歸還所有權的要求保持著拒絕的態度。並且,1992最高人民法院關於房地產案件受理問題的知”(19921125日法發<l992>38號發佈)中,規定對此類屬於歷史遺留的落實政策性質的房地產糾紛均不屬於人民法院主管工作的範圍,當事人為此而提起的訴訟,人民法院應依法不予受理或駁回起訴,可告知其找有關部門申請解決。切斷了經租房主利益訴求的最後保障一一司法救濟途徑。

2.
經租房所有權歸屬的實體法規則
  如前文所述,經租房處理面臨著現實和法律上兩個方面的障礙,但是我們也看到,這兩個障礙並不是無法逾越的,作為房管部門來說,長期的無償佔有經租房,從債法的角度來看,這種無償使用已經構成了債權債務關係,因此,房管部門為此支付一定的費用以解決經租房問題是理所應當,不能說利用自己是政府部門的強勢地位就拒絕賠償,甚至以種種方式抵制標的物返還給原主所有;而對於經租房裏的現住戶來說,則可與經租房主繼續保持房屋租賃關係,在政府的指導下,雙方重新簽訂租賃合同,約定一定的租賃期限,這樣,既可以保障經租房主的所有權,也不會對於經租房內現有的住戶產生過大的衝擊。至於在法律的層面來看.雖然建設部多次下文宣佈經租房收歸國有,但是如前文所分析,這種以部門規章形式宣靠個人財產收歸國有並不能產生法律上的效力,唯一一個涉及經租房所有權的司法解釋現在已經被廢除,可以說,在經租房領域,法律並沒有明確的特殊規定,根據沒有特別法即適用普通法的原則,對於經租房所有權就應當適用物權法關於不動產所有權的相關制度,至於實踐中法院多以1992年出臺的《最高人民法院關於房地產案件受理問題的通知》(20(1992l125日法發(1992)38號文)為由拒絕受理經租房所有權糾紛,這種做法本身就是對於法律的曲解。因此,從法律上來看,經租房所有權的返還也不具有任何的障礙。半個世紀過去了,經租房的存在形式也發生了很大的變化,因此在經租房的所有權返還上也不能一概而論,而是應根據不同情況予以區別對待:
大陆上的经租房(转载6
2.1
代管房的經租房應直接返還
  在現實當中,有很大一部分的經租房仍然為房管部門代管,作為公房使用,應該根據原始的所有權登記和所有權憑證確定經租房屋的所有人,所有人死亡的,房屋所有權依法歸其繼承人所有。此時,則由房管部門進行相應的騰退,依法將房屋的使用權發還給原經租房所有。在現實中,大多數的經租房糾紛解決都是採取房管部門直接返還的做法,作為物歸其主的體現,將經租房的所有權返還給原房主是物權法的應有之意。對於現在仍然在經租房內居住的住戶,也可以參展(照)民法上買賣不破除租賃的原則,其與房管部門原來簽訂的租賃合同可以繼續有效,也可以在合同自願平等的條件下與經租房主重新簽訂租賃合同,至於如果是無償長期佔有的叉不能簽訂租賃合同的,則經租房主可以行使物權要求無償佔有人騰退,但基於住房這一特殊物,可以給予第三人以適當的履行期限。
  2.2經租房已經滅失給予合理補償
  半個世紀過去了,很多的經租房都因人為和自然原因滅失,此時,由於房屋已經滅失,作為物權載體的物已經滅失,原房主當然的不能享有物權。但則可以根據不同的情況,由相應的受益人給予適當的補償,同時我們考慮到經租房這一特殊歷史環境的產物,經歷的時間較長,而現在各大城市房價增長很快,如果機械的適用侵權責任法中關於損害賠償的相關規定,由於數額過於巨大在實踐中不僅缺乏可操作性,從某種意義上來講,也忽視了對於房管部門利用保護的衡平。因此,我們認為,對於實際已經滅失的經租房,只能是根據不同的情況給予合理的補償,這種補償一定程度上照顧了經租房主的情緒,另一方面也在賠償責任人可以接受的範圍內.在這之間尋找一個合理的平衡點:
a.
由於自然災害等不可抗力而滅失的,基於房屋長期由房管部門無償代管,此時,理應由房管部門給予經租房主以適當的補償。
b.
由於房屋拆遷而滅失的,實踐中大量的經租房已經被拆遷,如果拆遷補償款已經支付給了原經租房主,則原房主依法不能再享有權利,但實際上很多的拆遷中拆遷補償款都支付給了原房主以外的人,例如房屋的實際使用人甚至是房管部門,從法律上來看,經租房主之外的人都不能對經租房享有任何權利,因此,拆遷補償款支付給第三人屬於錯誤給付,符合不當得利的情形,理應由受益的第三人將拆遷補償款支付給原經租房主。
  2.3 經租房轉移給第三人的視情況分制處理
  實踐中第三人已經辦理了合法所有權登記甚至經租房轉賣數次的情況也不少見。其中,有個人在公房改造時期以購買公房的形式取得了經租房的所有權登記,也有企業、機關事業單位經過行政劃撥的形式實際佔有使用經租房。
  a.個人辦理了經租房所有權登記的,此時應區分個人辦理所有權登記時的不同情況,如果明知房屋為經租房但通過房管部門以非法手段辦理到得所有權登記.由於所有權登記的非法性,依法不能發生房屋所有權轉移的效力。則可以由經租房主提起行政訴訟,依法撤銷所有權登記,再依據原始的所有權登記證明主張權利;但實踐中也有相當一部分經租房在公房改造的時期被房管部門以公房的形式出賣給了個人,並辦理的所有權登記,在這種情況下,只要辦理所有權登記時符合當時的公房改造政策,我們認為,第三人符合善意第三人的情形,依法可以取得經租房的所有權。房管部門在出售經租房的過程中獲得了相應的利益,理應由房管部門給予經租房主以相應的補償。
b.
如果是機關、企事業單位通過行政劃撥的形式取得了經租房的所有權的,雖然機關、企事業單位也是合法取得了經租房的所有權,但由於行政劃撥的無償性,而且單位主體大多具有一定的經濟實力,單位在劃撥行為中是受益主體,理應由受益的單位將經租房所有權返還給原經租房主或給予適當的補償。
  3. 經租房所有權糾紛解決的程式規則
  而在經租房所有權糾紛的解決程式上,我們認為,應當採取行政手段與司法訴訟途徑相結合的方式。
  3.1設立臨時構集中處理經租房問題
  部分地區依靠地方出臺檔,以行政命令的方式敦促房管部門的自覺履行,直接返還經租房的所有權,這種方法具有直接高效的優勢,而且由於經租房牽涉的人多面廣,以出臺相應的政策,設立臨時性的行政機構,依據相應的返還政策規定,在以行政手段集中進行解決,可以在較短的時間內妥善處理一大批經租房所有權糾紛。而實踐中大多數成功解決經租房歷史遺留問題的先例,都是採取設立臨時性的行政機構集中解決的方法,如前文所述的浙江、安徽等地。通過地方政府出臺相應的經租房返還檔,規定經租房返還的程式、範圍等等,再設立一個臨時性的行政機構,在一段時間內集中解決本轄區內的經租房歷史遺留問題。因此,可以參照地方上成功解決經租房問題的方法,在全國範圍內出臺經租房問題解決的政策性檔,再設立一個臨時性的行政機構,通過個人申報,提交相關證明材料等程式,確定經租房合法所有權人後,結束經租房由房管部門無償代管的局面,將經租房返還給所有權人。同時,這一臨時性的行政機構也負責經租房有關的其他事宜,如經租房內現有住戶的安置、已經滅失的經租房的補償問題等等。
3.2
以民事訴訟作為行政手段的補充
  將經租房所有權糾紛納入司法審查,以司法訴訟作為行政手段的補充和保證。我們必須看到在經租房所有權糾紛的處理中,現在全國各地受制於1992年《最高人民法院關於房地產案件受理問題的通知》,無法將經租房所有權糾紛通過司法救濟的途徑予以解決,雖然採用行政命令進行直接返還具有快捷高效的優勢,但行政手段也具有天生劣勢,必須與司法救濟途徑相結台,以司法救濟作為行政救濟補充和保證。有學者指出:其一,這種以政促政的方式,來自于行政系統上層的內部督導或政令,相對法的外部制約而言,只會具有非常有限的教正作用。其二,以政促政的方式,容易陷入以正不行的困境,我們現實中常說上有政策,下有對策即是。其三,以政促政、以政促法,對於行政規範化的目標來說,不僅助力有限,而且過分倚重,還會嚴重損害法治的威嚴。其四,以政促政通常具有時效性。其五,文件還存在一些獨特的政策限制性。對於經租房問題的解決,必須改變對於《最高人民法院關於房地產案件受理問題的通知》的不當理解,敞開司法救濟途徑,將經租房所有權糾紛納入司法審查的範疇,以司法、行政相結合的手段解決經租房所有權糾紛。具體的說,行政、司法途徑相結合的方式有以下優勢:
 a.在經租房所有權糾紛中,房管部門實際上是作為民事行為的一方當事人,經租房所有權的處理將對其本身利益產生直接影響。如果缺少最後的司法審查與司法救濟途徑,僅憑政府部門的自動履行,明顯缺乏有效的推動力,推諉、拖遝再所難免。不利於經租房所有權在合理時間內得到解決。
 b.如果不把經租房所有權糾紛納入司法審查、司法救濟的範圍以全國統一的法律對其進行衡量,行政機關的自願履行具有相當的隨意性,勢必出現因身份差異地域差異而不同對待的情況。對於我國實行大陸法,提倡法治統一的國家。這種情況應當是盡力避免的。而且這種區別對待更容易激化人們的不滿情緒,反而不利於經租房所有權糾紛穩定妥善解決。
 c.經租房所有權的確定,勢必涉及大量證據材料的認定,例如原始的書證,證人證言等等,而這些證據隨著年代的久遠更趨複雜化,作為普通的行政機關,缺乏審查認定證據的能力,更不具備質證認證核實證據的規範性程式與方法。只有通過正規的司法程式,相關的證據材料經過法庭的質證、認證程式作為定案的依據才具有權威性和說服力。因此通過司法程式是避免再次出現矛盾糾紛的有效途徑。
 d.同樣,在所有權返還的過程中會牽涉到很多其他的法律關係,例如婚姻、繼承、標的物的損害賠償等一系列的法律問題。行政機關缺乏處理這一系列專業法律問題的能力,即便經過行政機關的認定,但由於行政機關對於此類民事關係的裁決本不具有權威性和終局性,使得相關的糾紛還是無法得到最終決。
  總之,雖然從行政的手段直接返還經租房所有權具有直接、快捷的優勢,但由於行政機關不是司法機關,天生缺乏處理民事糾紛的能力,並且其始終與處理結果具有利害關係,難以保持公平公正。在全國範圍內解決經租房所有權糾紛的方法還是應該將其列入司法審查的範圍,發揮司法訴訟定紛止爭之功效。

  經租房產生於我國對於私有出租房屋的國家統一經營租賃,這種國家統一經租的行為具有民事契約行為的外表,但出於摻雜了太多的國家公權力的強制性而最終成為一種無效的民事契約行為。特別是在當代中國,城市房地產投資已經成為拉動經濟增長的重要支撐點,強調對於公民合法私有財產特別是大宗不動產得到保護則更加具有現實意義。經租房政策原來就沒有收到預期的效果,在現在就更加沒有繼續存在的必要,理應厘清經租房的所有權歸屬,將房產退還給所有權人使用支配。這既是社會法治進步的需要,也是維護社會穩定和公平正義的必然要求。從對國家經租房所有權的妥善處理,以彰顯我們國家對於私有財產保護的力度與決心,增強人民對於私有財產的安全感,從而更進一步促進社會經濟的發展。從這個角度上來看,對於經租房所有權糾紛問題的研究與解決,則具有更加重大的現實意義。

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