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国有资本投资运营公司改革试点探析

(2019-10-15 10:08:00)

目前,中央企业共确定了21家国有资本投资、运营公司。2014年,国家开发投资公司、中粮集团有限公司率先启动改组国有资本投资公司试点。20162月,中国诚通和中国国新启动了改组为国有资本运营公司试点。随后,神华集团、宝武集团、中国五矿、保利集团、中交集团、招商局集团等6家企业陆续进入第二批投资公司试点范畴。前两批中央企业国有资本投资、运营公司改革试点企业的选取以处于充分竞争领域的商业一类企业为主。20191月,第三批国有资本投资公司试点企业启动,包括中航工业、国家电投、国机集团、中铝集团、中远海运、通用技术、华润集团、南光集团、中国建材、新兴际华、中广核等11家央企,第三批试点企业包括了商业一类企业,也包括了商业二类企业。从试点情况看,虽然在功能定位上进行了投资公司和运营公司的区别,但总体而言,21家中央企业试点公司绝大多数都兼具投资和运营功能。 

此外,地方政府也陆续开展了国有资本投资、运营公司的改革试点,截至目前,全国已有30个省区市开展了此项试点,规划要组建的地方国有资本投资、运营公司共计124家,已经开展试点运作的有89家,其中投资公司51家,运营公司20家,投资运营公司18家。 

功能定位

从“管人、管事、管资产”到以“管资本”为主,是国有资产管理体制的重大改革,也是国有资本投资、运营公司区别于传统国有企业管理模式的重要特征。国有资本投资、运营平台公司应立足成为推动国有资本优化布局、提升效率、实现可持续发展的重要抓手,逐步实现国有资本的持有主体、流转主体和保值增值主体的战略定位。 

首先,国有资本投资、运营公司作为国有资本的持有主体,是整合国家经济资源、延伸国资监管职能和市场化运作的抓手,是经营性资源统一集中管理的平台。其次,国有资本投资、运营公司作为国有资本流转的主体,是国有资本的融资平台、投资发展平台和流动转让平台,生产要素只有流动起来,产生交换价值,才能真正成为资本,才能实现布局结构调整。

存在的问题

从目前各地的改革试点进展看,国有资本投资、运营公司试点中还存在以下问题和困难: 

1.当前国有资本授权经营模式不够清晰,可能导致国有资本投资、运营公司的虚化和回归行政化。从试点工作实际运行情况看,有些地方国资部门未能明晰授权模式,日常仍穿越投资运营公司直接管理国有企业,作为股东的投资运营公司只是名义上的持股机构,并不能真正履行股东职责。

2.对国有资本投资、运营公司的绩效考核评价体系有待进一步完善。从设立国有资本投资、运营公司的定位来看,国有资本投资、运营公司与一般国有企业的产业经营定位有很大的区别。

3.国有资本投资、运营公司的资本金来源不足。国有资本投资、运营公司在以基金投资、金融服务等手段服务国企改革、优化国有经济布局、引导产业发展的过程中需要大量的资本金,在当前国有资本经营预算资金不足的情况下,公司的新增投资主要通过利润积累及债务融资解决。

4.国有控股混合所有制企业党的建设工作有待进一步加强。在推进混改工作中会形成国有控股混合所有制企业这一形式,与传统国有企业相比,国有控股混合所有制企业的产权结构、组织形态、经营模式、用工方式等都发生了变化,企业内部决策主体趋于多元化,市场经营流动性加大,员工思想更具个性化,如何界定党组织领导作用和董事会决策作用的界限、如何对职业经理人进行引导教育等,都对国有控股混合所有制企业党建工作提出了新挑战。 

应对措施

针对上述问题,国有资本投资、运营公司改革试点可以采取以下应对措施: 

1.明确界定政府、国资监管部门和投资、运营公司职责边界,积极构建现代公司治理架构。进一步解放思想和转变职能,由政府或国资监管机构明确对国有资本投资、运营公司的授权,做实国有资本投资、运营公司;构建高效、合规、有效的现代公司治理架构,加强董事会建设,探索建立公司党委与董事会协调运转的工作机制,切实防止国有资本投资、运营公司回归行政化。 

2.进一步完善国有资本投资、运营公司绩效考核评价体系。建立与国有资本投资、运营公司经营发展特点相适应的绩效考核评价体系并建立完善的市场化激励约束机制。一是需要运用不同的绩效考核评价方法,设计相关的核心绩效评价指标,构建适合国有资本投资、运营公司的绩效评价体系;二是在完善绩效考核指标体系的同时,还应综合运用好激励政策和工具,探索建立健全多层次、系统化的正向激励体系,推动企业高质量发展。 

3.建立有效制度,以多种渠道和形式充实投资、运营公司资本实力。结合国有资本投资、运营公司业务发展,探索建立符合企业特点的制度,以多种渠道和形式充实企业资本实力。一是完善国有资本经营预算制度,加大国有资本经营预算对投资、运营公司的支持力度;二是结合专项收益上缴、中央企业改革重组等任务,逐步划转部分上市公司股份至运营公司;三是结合股权多元化、混合所有制改革,充分吸纳外部资金参与,有效放大投资、运营公司资本实力,多渠道、多形式筹措资本金推动企业发展。 

4.进一步加强国有控股混合所有制企业党建工作。国有控股混合所有制企业应牢牢把握坚持党的领导这一根本政治原则,不断加强党的建设工作。一是要分类推进“党建进章程”及“双向进入、交叉任职”等措施;二是明确党组织发挥领导作用的具体权责,厘清党委与董事会在重大决策、选人用人等方面的职责边界;三是明确不同类型国有控股混合所有制企业党建工作的重点;四是注重发挥基层党组织的独特优势和党员的先锋模范作用;五是构建管控有力的内审监督机制,防止由于少数股东权力过于集中、缺少制衡所可能产生的利益输送、廉洁风险和国有资本流失。

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