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关于事业单位法人治理结构问题的初步探讨

(2011-03-06 03:03:35)
标签:

深圳市

宋体

事业单位

法人治理结构

治理模式

杂谈

分类: 集团管控
2007921日《中国人事报》报道:2007813日,深圳市一次性推出五项事业单位改革方案,其中一项方案是要建立和完善事业单位法人治理结构。即在事业单位建立理事会,管理层和职工大会,形成权力决策机构、管理执行机构和监督约束机构“三权分立”。此事一经报道便引起社会较强反响。“事业单位法人治理结构”随即成为一个关注点,作为改革的探索之举,“事业单位法人治理结构”问题应该引起讨论。

    一、关于理论的认识

讨论事业单位法人治理结构首先要搞清楚什么是法人,什么是法人治理结构,什么是事业单位法人治理结构等问题。

1)法人(Juristische personcorporation)。法人制度起源于罗马法,但作为一个法律用语最早出现于1896年的《德国民法典》,该《法典》创立了现代民法自然人与法人并立的二元主体制度,并为世界多数国家所接受[1]。根据我国《民法通则》第三十六条规定,法人指“具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”简言之,法人指具有民事权利主体资格的社会组织。法人作为民事法律关系的主体,是与自然人相对称的。其特点是:一、法人是社会组织在法律上的人格化,是法律意义上的,而不是实实在在的生命体,它是依法产生、消亡的。二、法人是集合的民事主体,即法人是一些自然人的集合体,例如大多数国家(包括我国)的公司法都规定,公司法人必须由两人以上的股东组成。第三,法人的民事权利能力,民事行为能力是从法人成立时产生,到法人终止时消灭。

作为一个法律主体,根据《民法通则》第三十七条规定,法人必须同时具备四个条件: 一、依法成立。即法人必须是经国家认可的社会组织。二、有必要的财产和经费。法人必须拥有独立的财产作为其独立参加民事活动的物质基础。三、有自己的名称、组织机构和场所。四、能够独立承担民享责任。法人对自己的民事行为所产生的法律后果承担全部法律责任。

根据《民法通则》的规定,目前我国的法人主要有四种:机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。

2)治理(Governance)。传统上“治理”与“统治”、“管理”含义相类似。但是,随着20世纪90年代治理理论的出现,“治理”被赋予了新的内涵。治理理论的代表人物罗茨(R.Rhodes)对治理列举了六种不同的治理定义,即作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自治组织网络的治理。1995年由“全球治理委员会”发表的《我们的地球之家》报告提出,治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它具有四个特征:1)治理是一个过程;2)治理是一种协调;3)治理既涉及公共部门,也包括私人部门;4)治理是持续的互动[2]。可见“治理”具有丰富的内涵。

3)法人治理结构(Corporate GovernanceCorporate Governance Structure),又译为公司治理或公司法人治理结构。在我国由于翻译的原因,一般将治理(Governance)与治理结构(Governance Structure)作为同义语来使用。

对于“法人治理结构”的含义或定义并无统一说法,大体上存在着广义说与狭义说。广义说认为,法人治理结构是一套制度安排,用以支配若干在公司中有重大利害关系的团体-----投资者(股东)、经理人员、职工之间的关系,并从这种联盟中实现经济利益[3]。狭义说认为,法人治理结构指公司中股东大会、董事会和高级执行人员即经理三者组成的一种权力制衡关系[4]总之,法人治理结构作为现代企业制度中明确划分股东会(包括股东),董事会(包括董事)、监事会(包括监事)和经理层之间权力、责任和利益,以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。通过这样一种制度安排,使企业形成清楚的利益机制和决策机制,确保企业生产经营活动的有序、有效进行。因此,法人治理结构也可以称之为公司的内部管理体制。从本质上说,公司法人治理结构是妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的信托、代理关系,即股东与信托人——董事会之间的关系;董事会与代理人——经理之间的关系。还包括董事会如何忠诚股东并勤勉尽职,董事会如何有效激励和监督经理,以及如何平衡公司各相关者利益关系等问题。

需要强调的是,一、“法人治理结构”在我国现今的语境中,一般专指“公司法人治理”或“公司法人治理结构”;尽管在国外并非如此。二、有时也有将公司法人治理称为“企业法人治理(结构)”,如果称“企业法人治理(结构)”,其内含严格地说应该不仅指“公司法人治理(结构)”,而应该包括其他企业法人治理的形式。因为,并不是所有类型的企业都适用“公司法人治理”或“公司法人治理结构”这一种治理模式

4)制度借用的谨慎。法人治理结构是针对公司法人所提出的。事业单位法人的治理如果试图借用这一现代企业的制度,应该作出理性的思考。从深圳的做法看,它所称的“事业单位法人治理结构”主要是指借鉴公司的法人治理结构。但鉴于我国事业单位行业众多,种类复杂,按照可预料的前景,事业单位未来的法人治理不可能仅有“事业单位法人治理结构”这样一种模式。正如企业的多样性而使“企业法人治理结构”一词并不单指“公司法人治理”或“公司法人治理结构”一样。因此,我们要避免两个认识误区,一是用“事业单位法人治理结构”来指所有事业单位的法人治理改革,二是将“事业单位法人治理结构”视作事业单位法人治理的唯一一种选择。用“事业单位法人治理结构”一词来涵盖全部事业单位的法人治理模式是不恰当和不准确的。为避免理论或实务的混乱,笔者建议,准确的说法应该是“事业单位法人治理模式”。这种提法的好处,一是该用语具有较大的包容性,可以包容不同行业或类型的事业单位;二是用“法人治理模式”可以区别于“法人治理”或“法人治理结构”内含的特定性,可以包含所有事业单位法人治理的形式和内容。

二、我国事业单位法人的特点

《民法通则》和《事业单位登记管理暂行条例》为事业单位进行法人治理模式的改革奠定了法律基础。但在借鉴企业法人治理制度时,应当对事业单位法人有一个比较清醒地认识,毕竟事业单位是不同于企业的社会组织,有其特有的性质和功能。认清它们将有利于进行事业单位法人治理模式的改革。

笔者认为,与公司或企业相比,我国事业单位法人具有以下几个特点:

1、事业单位法人属于公法人范畴。

在我国目前阶段,事业单位一般由国家(政府)出资举办,单位资产具有国家所有或公共所有的性质;承担着提供社会基本公共服务的职能,具有公益性质或非营利性;在机构设置、人事管理、财政供给等方面较多地受到政府直接的行政控制。这些表明,事业单位属于公共部门,属于公法人范畴,因而在治理上要受到公法调整。事业单位因此也就负有实现国家公共目标的要求。而象企业这类的私法人是没有这一约束的。

2、事业单位投资人没有最后的利润索取或瓜分权。

公司法人治理结构的建立有赖于两个基本条件,一是产权明晰,且多元化,因而股东明确,并具有明确的权利与义务,也因此,股东要根据产权占有份额的大小行使对利润的索取权,即股东要参与瓜分经营利润。二是委托--代理的有效 (效益) 性,即委托代理的经营成本小于股东直接经营的成本,有效的委托--代理关系,使财产的所有权和经营权分离成为可能。

但如果我们将事业单位的投资人(股东)—--政府仅仅理解为普通私法人的股东或经济学上的股东,那就荒谬了。因为事业单位的资产来源于公共资源或公共财政,因此,政府并不是普通意义上的财产所有人即出资人或股东。事业单位的资产权利(国有资产或公共经费)不能等同于或类比于私法人的财产权利。事业单位股东(政府)的权利主要体现为政府可以对事业单位行使特别权力,即要求事业单位提供基本的社会公益性公共服务,承担更多的公共服务义务,并不允许事业单位具体的经营者或管理者从事营利性经营,如果有经营利润,也禁止经营者及其组织成员进行分红,而要用于事业发展。因此,从严格意义上讲,事业单位缺乏私法人那样的经济股东。

3、事业单位法人要承担政府的义务要求。

私法人如企业,其经营行为或管理活动完全来自于利润动力或利润动机。换言之,利益驱动机制成为营利法人的发展动机,而事业单位缺乏这种动机。事业单位的“经营”动机或动力来自于一种“责任”,这种“责任”源于社会公众的基本需求与政府对事业单位的义务要求。按照这一“责任”要求,即履行公共服务的责任与义务,事业单位具有了从事各项公益事业的依据。换言之,事业单位从事各项事业活动并非为了自身谋利,而是为了社会的公益需求。因此其所发挥的社会作用----如提高民族素质、保障大众基本健康、促进社会和谐等,始终占据着事业单位第一位的组织目标,这也是政府对它的强制性要求。因此,从这个角度看,事业单位的法人治理与公司法人相比应该有明显的区别。

三、事业单位法人治理模式改革的前景

事业单位法人治理模式改革是事业单位未来改革中的一项重要内容,它有利于形成事业单位内部良好的运营机制,有利于改进政府对事业单位管理、监督的方法与手段,有利于提升事业单位公共服务的效能。但同时也要看到问题的复杂性:

一是我国在政治、社会、文化等方面与西方国家存在较大差异,法人治理结构(公司法人治理结构)源自于西方市场经济发达国家,是在西方发达的市场经济体系中被认识的,事业单位如果完全照搬,可能会产生某些水土不服的现象。其实,我国企业,尤其是国有企业已经经历过多年建立现代企业制度的改革了,但至今仍步履艰难,更何况是非营利性的事业单位,其借鉴难度可能会更大一些。

二是事业单位法人具有与公司法人或企业法人不同的特点。因此,在进行法人治理内部结构的制度安排上会有一些特殊性,完全照搬企业的做法可能不妥。

三是事业单位情况复杂,种类繁多,如果都照搬公司法人治理(结构)一种模式是不可能的。例如教育、卫生、科技、文化、新闻出版等行业在管理上都会有自己的特点。如在新闻传媒行业中法人治理结构如何既体现党对媒体的领导,又考虑到它所具有的大众传媒特性?如何在法人治理结构中体现对舆论引导作用的发挥等。又如,我国大学实行的是党委领导下的校长负责制,在这一制度下,如何进行法人治理模式的改革,是简单的套用公司法人治理(结构)吗?

四是在我国干部管理制度上,由于我国特有的国情, “党管干部”是一条重要原则。作为众多事业单位的法人代表,如大学校长、医院院长、报社总编等的产生一般是经过专门程序产生的。按照公司法人治理(结构),他们又如何产生?

因此,事业单位法人治理模式改革不是一个简单的事情,它会涉及到政府对事业单位在管理体制、财政投入、人事管理、监管方式等方面的诸多改革,并不是仅仅构建起公司法人治理的组织架构就行了,关键在于内在机制的转换。

有鉴于此,事业单位在借鉴公司法人治理(结构)的改革时,无论是政府还是事业单位,都应当采取谨慎的态度和稳妥的作法。目前,应当明确的是:

1、事业单位法人治理模式改革不能操之过急。

目前我国事业单位分类改革尚未起动。由于多种原因,事业单位并不是单纯包含公益类机构,许多营利性机构也混杂其中。事业单位法人治理模式改革首先应当是建立在分类改革的基础上,通过分类,分清不同事业单位的性质与类别。换言之,事业单位分类改革是事业单位进行法人治理模式改革的基础,没有分类改革便无从进行法人治理模式的改革。分类改革将极大地有利于进行事业单位在管理体制、财政投入、人事管理等方面的改革,为事业单位法人治理模式改革打下良好的基础。

2事业单位法人治理的模式应该是多样化的。

任何组织治理模式的选择首先是要为组织的目标和效能服务,同时还要受到外部环境的制约。鉴于我国事业单位的公法人性质,行业、种类多样,管理也将分级分类等,在法人治理的模式上必然是多样化的,一刀切地套用公司法人治理(结构)模式是不现实,也是不可能的。换言之,事业单位实行企业化的法人治理结构应该只是事业单位法人治理模式的一种选择,而不是全部。其实,就是在西方,在提供社会公共服务的机构中,其法人治理的模式也是多样化的。如在经合组织国家中,大致存在着三种治理模式:一是组织内部不设理事会,内部治理结构形式是部长----行政主管-----职工;二是设立理事会,内部治理结构形式是(部长)理事会+顾问委员会,下设行政主管(个人或委员会),再由其管理职工;三是或设立理事会,或设立机构行政主管制(一人负责制),内部治理结构形式是理事会----职工,或行政主管---职工。因此,在进行事业单位法人治理模式改革时,可以根据不同事业单位的特点,根据政府对不同事业单位的管理要求,根据事业单位的不同层次,选择符合实际的法人治理模式。

    [1] 金锦萍:《非营利法人治理结构研究》,北京大学出版社,2005;彭宇文《中国高校法人治理结构研究》,中国社会科学出版社会,2006

    [2]彭宇文《中国高校法人治理结构研究》,中国社会科学出版社会,2006

    [3] 钱颖一:《企业的治理结构改革和融资结构改革》,经济研究1995年第1期。 引自彭宇文《中国高校法人治理结构研究》,中国社会科学出版社会,2006

    [4] 吴敬琏等《大型国有企业改革:建立现代企业制度》,天津人民出版社,1994年。 引自彭宇文《中国高校法人治理结构研究》,中国社会科学出版社会,2006

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