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国企主导中式「PPP」 须引入私企

2017-06-29 12:52:01评论 政府和社会资本合作 ppp

据中国财政部数据显示,截至2016年底,内地政府积极推动的「政府和社会资本合作」(Public-Private Partnership,简称PPP),有关项目已经落实1,351个签约,总投资额高达2.2万亿元人民币。

 

笔者认为,投资者想了解未来中国整体经济发展状况,便须持续关注PPP的财政异动及项目动向。

 

从政府的角度,PPP模式能提振投资、解决产能过剩、纾缓政府财政压力等问题。虽然近年内地政府对固定资产投资总额增长有所下降,主要是担心信贷及杠杆仍然过高,但实际上基础建设的固定资产投资增长率仍然保持每年上升20%增速,因此笔者相信未来基建项目的融资需求将会持续增加。

 

基建带动经济 资金何来?

 

无可否认,一个国家的基础建设完善,势必能带动经济及社会全面发展,前世界银行首席经济学家林毅夫便曾提出「基建带动经济发展理论」,其核心主旨是国家应以基础建设为经济政策重心。目前中国力倡的「一带一路」(One Belt and One Road)便是全球性大规模基建网络的政经战略。

 

据了解,财政部、国家发展和改革委员都为PPP模式监管框架的主要参与者,201412月财政部更正式成立PPP中心,负责政策研究、咨询、培训以及协调不同机构之间的交流合作。

 

另外,回顾中国经济改革发展进程,内地政府一直采取积极性干预基建及产业政策的态度,藉着国有企业配合政府政策介入,过去成功帮助经济短时间内急速增长;但不能够忽略的是,私营企业的兴起亦有担当重要角色及作用,始终国家不能(也不应该)永远单靠依赖国有企业来推行各种经济政策。

 

更重要的是,过去10年内地不少创业型的创新企业几乎属于私营,由此可见内地政府大力扶助及承认私营企业重要性,亦是实践经济增长的关键点,因此PPP不应局限于国有企业与地方政府之间的「小圈子」活动,理应要广揽私营企业及民间资本的加入。不过,当大家都认同基础建设是国家经济增长重心战略时,那么问题便来了,究竟基建的资金来自哪里呢?

 

提升至国家战略 起牵头作用

 

首先,从中央政府角度来看,公共预算有其限制,而过往地方政府一直存在资金缺口问题,很多时候只能利用土地使用权出让、土地税收等方式来赚取额外收入。

 

笔者记得以前有新闻指,北京、天津及河北等省市地区于2020年底前须投入42万亿元人民币发展基建项目,但是地方政府却早已为此承担巨额债务,此事件后来导致2014年中国国务院发出43号文,限制地方政府融资工具(LGFV)滥发新债,以及设定债务上限。

 

在此背景下,可见政府更加需要私营企业参与,从而吸收民间资本落实推动PPP。事实上,在中国「十三五」开局之年时,便把PPP模式提升至国家战略高度,赋予它发挥积极的牵头作用,并自2014年以来实施一系列有关PPP的立法措施,以规定PPP的基本原则。

 

从正面角度来看,这些因素都能帮助地方政府更有效、更广泛地实施基建投资,由此吸引资金流入,促进经济增长、提升国家治理能力及优化财务管理。

 

不过,数月前,国际评级机构惠誉(Fitch Ratings)就发表报告预计,PPP实施期间(直至2020年的5年内),将能帮助中国建筑业的定单大幅提升,项目范围涉及城市轨道交通、保障房、高速公路等,但报告亦指出大部分PPP项目回报率一般为5%8%(甚至更低),对民间资本来说吸引力十分有限。

 

投资回报欠吸引 国企债务高

 

而且,细心留意一下之后,其实中国的PPP模式有别于西方,准确点来说应该叫做PSPS是指Social Capital),而这个Social Capital,其实主要也是国企,因此,也有人说,中国的PPP,其实是Public-Public-Partnership

 

对此,笔者归纳出3个原因:(一)PPP的投资回报为5%8%,未能吸引私营企业,但对于国有企业来说,回报足以心满意足;

 

(二)常见的PPP项目交易结构多为BOT(有建设—租赁—经营—转让),但中国的PPP却不见得是这样,私营企业即使出资也未必拥有项目的决策权或营运权,导致投资风险太高,亦欠缺透明度;

 

(三)目前中国有关PPP法规及配套政策仍未完善,若在发展PPP项目过程中出现违约等问题,私营企业的投资风险及收益都会受损,以致它们的投资热情并不高昂。

 

另外,坊间一直误解中国民间企业的债务负担多于政府,若看国家债务占GDP(国内生产总值)的百分比,中国债务占GDP55%,确实比美国(占89%)、德国(占80%)、加拿大(占70%)都要低,但事实是中国的整体债务水平都高于这些国家,主要原因是「非金融企业」(很多都是国有企业)债务占GDP的比例甚高,这部分其实亦为公共债务负担。

 

问责增透明度 国私企平等参与

 

因此,当我们知道中国的债务负担有多少,便可理直气壮地问:「到底发展基建的金钱能从何来?」接着,当我们知道政府的公共财政有限,而私营企业参与PPP的热情不够且存在困难时,笔者得出结论是,为了创造足够资本以真正落实基建设施所引导出来的经济增长,内地政府必须确保私营企业及民间资本有足够的自主自由发展,同时制定法律以保障它们利益,笔者相信PPP才有望顺利健康发展。

 

总括而言,中国要成功发展PPP的关键要素,是必须实行问责制及提高透明度,让国有企业和私营企业都能平等地参与PPP,把本身不对称的权力背景关系去除。

 

笔者并不否认,国有企业始终占有主导内地经济增长的重要地位,但政府不能忘记,PPP模式主旨强调政府与社会资本的长期合作关系,故私营企业必然是推动PPP的重要部分,透过它们的优势及参与,最后才能真正实践驱动投资、项目上马、稳定经济增长等长远目标。

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