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美国参议院程序性阻挠议事

(2013-04-12 21:56:51)

本文作于219日,发表于411日《南方周末》。这里贴出原稿。

见报版本(http://www.infzm.com/content/89613)由记者师小涵对文章结构做了精心修改,此外补入36日兰德·保罗(Rand Paul)以长篇演说阻挠中情局长提名表决一事、以及费力把事拖之谐音,均使本文增色不少。特此致谢。

 

关心美国政治的人,对程序性阻挠议事(filibuster这个词一定不陌生。根据美国参议院的现行章程,参议员可以通过冗长发言等方式阻碍一项提案得到表决,而100个席位的参议院中必须有60名议员现场提出制止,才能终结阻挠、恢复议事。由于绝大多数时候参议院在任何一项提案议定之前不得转入对下一项提案的讨论,因此一旦达不到制止阻挠议事所需的票数,前一项提案往往要被牺牲,以免耽误后面的议程。换言之,在参议院通过一项提案,需要的往往不是过半票的简单多数,而是三分之二票的超级多数(supermajority

纵观各项事务,只有对预算提案的表决因受《国会预算法案》(Congressional Budget Act)限制,辩论时间不得超过20小时,从而得以免遭阻挠,只需简单多数即可通过。但预算案得到通过并不意味着其能够生效”——若众议院提出的预算案版本与参议院不一致,则后者仍需三分之二票才能使已经通过的预算案生效(因为对预算案是否生效的表决不受《国会预算法案》限制,无法免遭阻挠议事)。从这个意义上说,参议院在任何事务上都是一个按照超级多数原则运作的立法团体。

 

超级多数

 

参议院按照超级多数原则运作,这在某些人看来并非坏事,相反恰恰是件好事。比如史上连任最久的参议员罗伯特·伯德(Robert Byrd)曾这样为程序性阻挠议事的存在辩护:在宪法制定者的本意就是让参议院成为防范众议院那些匆忙不智之举的堡垒。根据这种观点,超级多数原则保证了决策的审慎,避免了简单多数原则下的冲动立法与多数暴政的可能性。

然而,让参议院成为一个事无巨细皆需仰赖超级多数同意的团体,绝非制宪者的本意。汉密尔顿与麦迪逊分别在《联邦党人文集》第2258篇中严厉批驳了这种做法,称其将多数人的统治变为少数人的统治,将权力拱手让给无足轻重的、强横的、或腐败的小团体,妨害了自由政府的根本原则与集体事务的正常运作。

诚然,简单多数原则并不总是公共事务决策的最佳手段。从早期民主理论家如卢梭,到当代公共选择理论等各个学派,大多主张多数意见的门槛高低,部分应当取决于相关提案在政治生活中的地位与影响。正是出于这个考虑,美国宪法中特别规定,在修宪、批准条约、弹劾总统、开除国会议员、推翻总统对法案的否决等重大事务上,国会必须遵循超级多数的原则。反过来,对于日常的立法事务,建国者们希望国会按照简单多数原则运作,则是确凿无疑的——毕竟在日常事务上,这一原则更加适应政府工作效率与民主合法性两方面的要求。

事实上,阻挠议事在参议院的泛滥,不但并非建国者的精心设计,而且完全是经验不足与思虑不周的产物。与大陆会议以及各州议会一样,美国国会最初完全沿袭了英国议院的古老章程,其中有一条前述问题动议(previous question motion程序,可以用来中止讨论、直接表决提案。但由于这一规定字面意义晦涩,各州议员从地方上得到的理解与实践互有不同,在国会中造成不少混乱。于是当副总统(也就是名义上的参议院议长)艾伦·伯尔(Aaron Burr)于1805年提议,袭自英国议会的章程过于繁琐费解、应当大刀阔斧地加以删削时,前述问题动议程序便首当其冲了。次年简化后的参议院章程,既缺少对发言内容或时间长度的限制,又没有任何中止发言的办法,从而为频繁的阻挠议事洞开了方便之门。

不过参议员们并未马上意识到缺失这条程序造成的后果(或者说机会),直到1837年,才第一次有人试图以冗长发言阻挠提案表决。而对于这种新现象,议员们一时也不知该当如何处理是好,以至于1841年某次长达一周的阻挠议事,最终竟以辉格党领袖亨利·克莱(Henry Clay)与民主党参议员威廉·金(William King)之间拔枪决斗而收场。但从19世纪中期开始,南北双方先是在废奴问题上,继而在内战后南方重建、种族隔离、黑人投票权、3K党等问题上水火不容,对相关法案的阻挠逐渐成为家常便饭。

除政治上的分歧外,还有两个因素也促成了阻挠议事手段的大规模应用。一方面,随着联邦政府职权的扩张,立法机构的工作任务大大增加,多数派议员无法再像以前那样,从容地与执意阻挠议事的少数派议员耗时间、比耐性,阻挠议事的政治威力因此大大增强。另一方面,由于每个州在参议院里都有2个席位,随着版图不断扩张,新的州不断成立或加入,参议院的规模也就逐步扩大。建国初期国会里只有二三十名参议员,私交和情面尚能有效地维持大家对简单多数程序的共识,但到20世纪初,参议院席位已经激增到96个,几十年前那种小社群式的交往规范也遭到了相当的冲击。

1903年,南卡罗莱纳州民主党参议员本杰明·提尔曼(Benjamin Tillman)威胁称,将阻挠今后所有待议的提案——除非参议院为南卡罗莱纳州拨款47千美元(按通货膨胀率换算,大约相当于现在的120万美元),以补偿该州在1812年英美战争中的损失。当参议院屈服于提尔曼的要求之后,参众两院之间爆发了剧烈的冲突,而此事也与那个年代参议院的许多其它丑闻一道,刺激了十年后宪法第十七修正案(参议员由原先的各州议会推举改为各州民众直选)的通过。

 

终结讨论

 

一战期间,威尔逊总统提议对美国的商船进行武装,以防备德国潜艇的偷袭。这一法案遭到持孤立主义立场的个别参议员阻挠而流产,引发了战时狂热民众的强烈不满。面对选民的压力,参议院终于在1917年修改了章程,规定只要在场的参议员中有三分之二同意,即可对某提案终结讨论(closure。(需要注意的是,这里所谓终结讨论并非立即对提案进行投票,而是允许每位参议员最多再发言一个小时。1977年时,两位民主党参议员就钻了这个空子,在某法案已经被终结讨论之后,利用自己剩余的发言时间抛出无数鸡毛蒜皮的修订案,逼迫参议院一项接着一项连续表决了13天,直到有人发现可以利用章程中另一处漏洞将剩余的修订案一次性否决,两人的阻挠才告失败。)

1917年的终结讨论规则总体而言有效地防止了1903年提尔曼那种单凭一个人就可以让整个参议院屈服的情况,但它对那些结成牢固小团体、集体阻挠议事的少数派议员仍旧束手无策。此时正值3K党在南方卷土重来,白人暴民在种族主义电影《一个国家的诞生》(The Birth of a Nation)煽动下,大规模地对普通黑人加以私刑折磨甚至处死,而3K党把持的南方各州地方政府对此采取了默许和纵容的态度。针对这种情况,众议院几次制订联邦反私刑法案,以保证黑人享有基本的人身安全与正当的司法程序,然而这些法案无一例外地在参议院中遭到若干南方议员的联手阻挠而流产。1949年后,参议院还一度将终结讨论的门槛从在场参议员的三分之二提高到全体当选参议员的三分之二,使得阻挠议事者更难以受到约束。

如前所述,阻挠议事之所以往往行之有效,在于阻挠者料定多数派耗不起时间,不可能为了眼前区区一个提案,而置其它众多亟待商议的事项于不顾。反过来,如果多数派领袖足够坚决,敢于承担起不顾一切与阻挠者对峙的政治后果,后者的手段就难以得逞了。围绕1957年版《民权法案》(Civil Rights Act),便上演了一场时任参议院多数党领袖的林登·约翰逊(Lyndon Johnson)与保守派议员之间政治决心的较量。以南卡罗莱纳州民主党斯特罗姆·瑟蒙德(Strom Thurmond)为首的保守派早早就誓言阻击《民权法案》,而约翰逊则强硬地表示,在该法案得到表决机会之前,他将无限期推迟其它任何立法事务。讨论法案那天,瑟蒙德事先用蒸汽浴让自己脱水,以免在发言过程中喝水过多需要上厕所,然后从背诵《独立宣言》和华盛顿的退休演说开始,滔滔不绝一路说到他祖母烤饼干的家传秘方,创纪录地连续发言24小时18分钟才不支下台。然而眼见主席台上的约翰逊全程端坐不为所动,其它保守派议员面面相觑,竟无人起身接瑟蒙德的班。法案于是得以进入表决阶段,并顺利获得通过。

七年之后,改投共和党门庭的瑟蒙德又联合其它保守派参议员发动了对新一版《民权法案》的阻挠,但这一次,种族平等的时代潮流已经不可阻挡,在保守派轮番上阵连续57天阻挠议事之后,参议院最终以7129票同意终结讨论,首次成功地以集体制止阻挠议事的方式冲破了种族歧视的藩篱。

 

虚拟阻挠

 

1975年,参议院再次修改章程,将终结讨论的门槛从全体当选参议员的三分之二降到了五分之三(基本上等于从67票降到了60票),并允许多数党领袖在获得少数党领袖同意的前提下,手头同时准备两项提案,当其中一项遭到阻挠时,暂时让参议院转入对另一项的讨论,而先不必放弃前一项提案。但是另一方面,为了博取阻挠议事者对上述修改的支持,新章程也大大降低了对他们的要求。阻挠议事者不必再身体力行地在讲台上长篇大论,只要举手宣布我现在正在阻挠某某提案,即告发动了一次虚拟阻挠(virtual filibuster,此后就算阻挠者一言不发甚至离场,参议院都只有在成功终结讨论之后,才能进入对该提案的表决。

允许虚拟阻挠存在,造成的恶果远远超出想象。在过去,阻挠议事是件体力活,身体不好的议员可没法干,而且就算发言人能在讲台上吃饭喝水,总不好意思在讲台上拉屎撒尿,再口若悬河,也扛不住人有三急。因此尽管制止阻挠的门槛较高,但阻挠者自己也要三思而后行,大多数事务上不会有人找麻烦。改动规则之后,发起阻挠议事变得比过家家还容易,少数党的议员自然不会放弃这大好机会;虽说多数党领袖在获得少数党领袖同意后可以绕开阻挠,暂时先讨论后备的提案,但在党争激化的条件下,冀望两党领袖获得共识显然是件不切实际的事。

此外,阻挠标准的降低还导致了多重阻挠策略的产生——比如先宣布对就某提案展开讨论这一动议加以阻挠,再宣布对提案本身加以阻挠,这样参议院就必须进行两次终结讨论的投票后才能对提案加以表决,大大延误了议程。最后,虚拟阻挠的出现也使得事先以发动阻挠议事的可能性相威胁成为一种有效的政治手段。由于阻挠议事不再需要体力成本,因此只要任何一名议员在会前威胁将对某提案发起阻挠,多数党领袖就必须严肃考虑该提案是否能够获得60票支持以制止阻挠,倘若不能,就根本不必费心将该提案放进议程了。

自此以后,参议院中阻挠议事的次数不断攀高,并在近年来意识形态急遽极端化的共和党手中登峰造极。仅就提请终结讨论的动议(大致对应实际发动阻挠议事的次数,但不包括事先以阻挠议事相威胁导致相关提案并未进入议程的情况)而言,从1917年引入该程序到1975年修改章程为止,58年时间里一共只有126次,而自共和党最近一次成为参议院少数派以来,短短6年(2007-2012)就有391次,创下了历史记录(此前民主党作为少数派时12年共423次,频率约为后来共和党的一半)。尤其是2009年奥巴马入主白宫后,共和党参议员们喊出了我们的首要目标是让奥巴马只能当一任总统的口号,大到医保改革,小到放射性物质进口管理,不问法案内容一概阻挠,试图让奥巴马一事无成。2009-2010年间民主党(加上两名党外盟友)虽曾一度在参议院占据60席,但由于其中一名参议员病重住院无法出席投票,因此绝大多数时候都对共和党的阻挠束手无策。单单那两年里,共和党就让375项已由众议院通过的法案因为无法在参议院得到表决机会而没了下文;对人事任命的阻挠更是不计其数,以至于一些政府机构与联邦地方法院长期因为缺员而无法正常办公。

 

任重道远

 

阻挠议事的情况在其它不少国家的议会中也时有发生,但远远不像美国参议院里这样泛滥。这其中固然有当今美国两党高度极化、难以达成任何妥协的缘故,但更重要的还是因为其它国家的议会章程以不同方式约束了阻挠议事的应用与效力。比如澳大利亚国会对每次发言的长度做了限制,而英国下院则规定议员的发言必须与提案内容直接相关,不像美国参议员那样,可以天马行空地从祖母烤饼干的配方说到把兔子赶出花园的诀窍、朗读名人传记或莎士比亚戏剧集、甚至掏出自己几年来的电话费清单一个数字一个数字地报出来;最关键的是,阻挠议事对英国下议员们来说仍然是件体力活,决不能单靠举手宣布我现在正在阻挠哟就实现目的。

而在美国众议院中,也同样没有阻挠议事的余地。由于众议员人数远远多于参议员,前者一旦阻挠议事,对议程的耽误程度远远超过后者,因此众议院很早就针对此问题采取了措施。1842年众议院对议员辩论设置了时限,杜绝了利用冗长发言阻挠提案表决的可能性。此后少数派又试图利用集体逃会的办法,使众议院达不到最低议事人数(quorum而无法办公,但这个办法也在1890年再次修改章程之后失去了用武之处。单从这个角度说,众议院比参议院更接近于制宪者们所设想的议会模式。

正如《联邦党人文集》所预见的,参议院内频繁的阻挠议事严重降低了政府日常工作的效率,也从根本上损害了民主政治的基础,因此一直以来都有人主张从制度上防范或杜绝阻挠议事现象,尤其是近年来国会愈演愈烈的党派杯葛,令更多人意识到改革参议院章程的必要性。

2005年,在参议院民主党人相继阻挠了小布什的一系列联邦法官人选提名之后,一些共和党人提议动用参议院历史上多次讨论过的宪法选项(constitutional option,通过重新解释宪法相关条款,在人事任命问题上将参议院规定为严格遵循简单多数原则的立法团体,从而一劳永逸地解决对人事任命的阻挠议事问题。但这种做法最后肯定会导致官司打上最高法院,政治风险过大,因此应者寥寥。此后奥巴马在2012年国情咨文演讲中又提议道,但凡对公务员与联邦法官的任命,参议院需在提名后的90天内进入表决程序,以避免行政部门与联邦法院因为缺员过多而瘫痪。然而他的提议同样叫好不叫座,参议院内对其实际支持的力量远小于预期。

今年124日,参议院终于在各方千呼万唤下对相关章程做了一些改动,比如禁止少数党在其对法案已提出两条修订案的情况下继续阻挠该法案,禁止对就某提案展开讨论这一动议加以阻挠(从而限制了多重阻挠策略的应用),减少了终结讨论之后额外发言的时间等等,但对提案表决的时限、终结讨论的门槛、虚拟阻挠的存废等核心问题毫无触动。改革幅度之小,令呼吁者大失所望。

究其原因,还是政治意愿的普遍缺乏。参议院少数派固然不会甘心放弃现有的好处,多数派也未必真有改革的动力:尽管后者深受阻挠议事之害,但风水轮流转,谁能保证下一次选举中,现在的多数派不会突然变成少数派呢;若是现在堵住阻挠议事的口子,将来自己身居少数时,岂非少了一大筹码?与此冒着将来眼睁睁看对方大行其道的风险,不如安于大家谁都做不成事的现状。因此历史上绝大多数时候对阻挠议事章程的讨论都无疾而终,即便有所动作,也是治标不治本,甚至像1975年那样,进一步退两步。总之,要让参议院在日常事务上从一个超级多数团体恢复为简单多数团体,从而完善其民主合法性,并在此基础上进一步探寻立法工作在审慎与效率之间更为恰当的平衡,还有很长的路要走。

  

附:补充两件因为篇幅结构限制没能提及的轶事,分别与参议院两党现任领袖有关。

【一】

200311月,当时在参院还是少数派的民主党威胁对小布什四名法官人选的任命表决发动阻挠。而共和党参议员的应对办法匪夷所思——他们决定对民主党人的阻挠发起阻挠!于是会场在接下来两天里陷入奇怪的僵局:没法对任命进行表决,但也没法对任命进行阻挠。

这还没完。面对共和党史无前例的对议案发动阻挠发动阻挠,民主党参议员哈瑞·里德(Harry Reid,当时的少数党党鞭,现在的多数党领袖)决定用更加史无前例的做法加以回击——他在整个参议院人困马乏之际,见缝插针地开始了长达6个小时的演讲,实现了神奇的对议案发动阻挠发动阻挠发动阻挠”……

【二】

说完了里德的对议案发动阻挠发动阻挠发动阻挠,再来说说共和党这边的领袖米奇·麦康纳(Mitch McConnell),他可是历史上唯一一个对自己提出的议案发动阻挠的人。

此事就发生在去年12月份,债务上限谈判胶着之时。麦康纳提出了一项议案,赋予总统在未被国会三分之二多数否决的情况下单方面提高债务上限的权力。这项议案11年时他就提出过,其设想是一旦民主党通过议案,将在来年大选中彻底激活共和党基本盘。民主党也有此顾虑,所以11年那次就无疾而终了。

时隔一年,麦康纳故技重施。但他忘了最重要的一点:大选已经结束了。民主党本来就赞同他这个方案(11年时奥巴马还对此公开表示支持),现在少了大选压力,他这套就吓唬不住对方了。不过一开始民主党还半信半疑,觉得他是不是在议案里下了什么套,所以里德宣布先中断会议,好生研究了一会。

在确认其内容细节不存在任何圈套之后,里德宣布把麦康纳的议案提上表决日程。麦康纳一看大事不好,赶忙举手宣布:我要对我刚才提出的这项议案发动阻挠。就这样,又一个历史记录诞生了。

 

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