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高铁站尽可能建在中心城区:深圳模式得到高度认可!

(2018-05-07 23:35:59)
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新建高铁站

尽可能建在中心城区

深圳模式得到高度认可


高铁站尽可能建在中心城区:深圳模式得到高度认可!

 

胡文

 

527日,国家发改委网站发布消息,发改委、自然资源部、住建部与中国铁路总公司联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》。指导意见提出,新建铁路选线应尽量减少对城市的分割,新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区,确保人民群众乘坐高铁出行便利。高铁车站建设要规模适当、经济适用,切忌贪大求洋、追求奢华。

 

指导意见认为,总体上看,我国高铁车站周边区域整体开发建设仍处于起步阶段,各方面对高铁建设和城镇化融合发展研究还不深入,个别地方高铁车站周边开发建设不同程度地存在初期规模过大、功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题,对人口和产业吸引力不够,持续健康发展的基础不够牢固,潜藏着一定的社会经济风险。

 

指导意见提出,按照高质量发展要求,深化供给侧结构性改革,加强规划统筹和衔接,严控金融和地方政府债务风险,遵循城镇化发展规律,因地制宜、规范有序推进高铁车站周边区域开发建设,不断提升设施服务、产业发展、人口集聚、政策配套等支撑能力,促进高铁沿线城镇空间合理布局和城市空间结构优化,推动高铁建设与城市发展良性互动、有机协调。

其基本原则是——

 

规划协调、布局合理。统一规划,整体部署,严格依据城市总体规划、土地利用总体规划、综合交通规划等编制高铁车站周边开发建设规划,合理确定开发规模和边界,优化车站选址方案及车站周边区域空间结构、人口产业分布,杜绝边建设、边规划。

 

量力而行、有序建设。结合城市功能区划、区位优势、财力可能、人口资源环境条件等发展实际,根据规划确定开发目标、建设任务,兼顾当前和长远,合理把握建设节奏和时序,量力而行、循序渐进、有序发展,防止盲目追求规模和大干快上。

 

站城一体、综合配套。充分发挥高铁车站的辐射带动作用,围绕人的城镇化,统筹生产、生活、生态空间布局,走特色化、差异化发展之路,完善基础设施及公共服务设施配套,促进产城融合、宜居宜业,避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。

 

市场运作、防范风险。按照市场化原则运作,创新投资、建设、运营、管理体制机制,强化政策支持保障,充分调动企业和社会资本的积极性,推进项目共建、资源共享,提升开发建设质量水平和效益,防范各种隐患、风险和损失。

 

其重点任务是——

 

强化规划引导和管控作用。坚持规划引领,充分论证高铁车站周边开发建设可行性、必要性,因城施策、因站而异推进高铁车站周边区域合理有序开发建设。对于既有站改造的高铁车站、位于中心城区或与既有产业园区等结合较好的高铁车站,有关城市要严格按照既有城市规划,结合城市功能提升和结构布局优化做好车站周边综合开发。对于城市外围新建的高铁车站周边具有开发潜力的,相关城市要依据城市总体规划、土地利用总体规划等统一布局,合理确定车站周边开发建设的功能定位、规模和边界,做好规划预留和控制,按照规划规范有序推进开发建设。要严格审查规划的合理性,定期评估规划实施情况和综合开发效益,把评估结果作为控制建设时序和分期建设的依据。

 

合理确定高铁车站选址和规模。高铁车站选址要符合土地利用总体规划和城市总体规划,切实处理好高铁通达性和高铁车站周边开发建设之间的关系,既要满足技术标准条件,又要服务地方发展。铁路总公司和地方政府要依据相关规范要求,在城市枢纽总图规划编制及项目实施阶段,深入研究论证高铁车站与城市发展衔接问题,合理确定建设标准、线路走向、车站分布和建设规模。新建铁路选线应尽量减少对城市的分割,新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区,确保人民群众乘坐高铁出行便利。高铁车站建设要规模适当、经济适用,切忌贪大求洋、追求奢华。

 

严格节约集约用地。高铁车站周边开发建设要落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度,依法办理建设用地审批手续。有关城市要综合考虑人口集聚规模和吸纳就业情况,按照城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量相挂钩要求,合理确定高铁车站周边用地规模、结构、布局及土地开发和供应时序,坚决防控单纯房地产化倾向。统筹地上地下空间复合利用,积极推广地下空间开发利用、轨道交通上盖物业综合开发等节地技术和模式,提升节约集约用地水平。要按照“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”要求,依据城市规划、土地利用总体规划和土地使用标准对高铁站周边建设用地加强审查,严格土地用途管制。

 

促进站城一体融合发展。高铁车站周边开发建设要突出产城融合、站城一体,与城市建成区合理分工,在城市功能布局、综合交通运输体系建设、基础设施共建共享等方面同步规划、协调推进。有关城市要结合自身资源禀赋、优势特色、发展定位等,甄选出发展基础条件优越、城市特色鲜明和发展潜力较大的产业,构建枢纽偏好型产业体系,避免沿线临近站点形成无序竞争、相互制约的局面。大城市高铁车站周边可研究有序发展高端服务业、商贸物流、商务会展等产业功能,中、小城市高铁车站应合理布局周边产业,稳妥发展商业零售、酒店、餐饮等产业功能。

 

提升综合配套保障能力。高铁车站周边开发建设必须贯彻落实以人为本的新型城镇化发展理念,营造宜居宜业环境,提高交通便利性和公共服务能力,增强产业、人口集聚效应。强化城市内外交通衔接,加强新建高铁车站城市公共交通配套线路和换乘设施建设,实现与城市建成区、城市其他重要综合交通枢纽之间的快速连接、便捷直达。同时,完善公共服务体系,配套建设医疗、教育、休闲、娱乐等场所和设施,增强生活服务功能,使人“愿意来”“留得下”“活得好”,不断提升人民群众的幸福感和获得感。

 

合理把握开发建设时序。尊重城市发展的客观规律,树立正确的政绩观和功成不必在我的理念,不追求短期的形象效果,量力而行,尽力而为,严禁借高铁车站周边开发建设名义盲目搞城市扩张。有关城市要根据相关规划、发展实际和财力可能,分阶段、分步骤地有序推进高铁车站周边区域开发建设,做到开发一片、成熟一片、成功一片。大城市初期应重点开发新建高铁车站周边2公里以内区域,可适当控制预留远期发展空间,避免摊子铺得过大、粗放低效发展。中小城市不宜过高预估高铁带动作用,避免照搬照抄大城市开发经验,硬造特色、盲目造城。新建铁路站场实施土地综合开发的,应当严格执行土地综合开发的边界和规模要求,扣除站场用地后,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

 

防范地方政府债务风险。充分认识防范化解地方政府债务风险的重要性和紧迫性,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线,切实防范高铁车站周边开发建设带来的地方政府债务风险。有关地方要进一步完善高铁车站周边开发建设项目和资金管理,加强成本收益分析评估,合理控制建设规模和节奏,防止脱离地方财力实际搞开发;严格执行预算法和担保法,落实地方政府债务限额管理和预算管理制度,依法规范举债,坚决遏制隐性债务增量,列入地方政府债务风险预警范围的高风险地区原则上不得举债搞建设。

 

创新开发建设体制机制。进一步理顺政府与市场关系,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,支持地方政府引入社会资本参与高铁车站周边开发建设。鼓励地方政府牵头建立投资建设主体、管理运营主体、综合开发主体等多方合作开发机制,完善支持高铁建设投资主体及出资人参与高铁车站周边区域综合开发的政策措施,发挥政府规划引导、政策支持、搭建发展平台、提供公共服务等作用,加强对市场的引导,切忌政府大包大揽。理清权责关系,完善综合开发、运营管理及收益分配机制,形成促进发展的多种合力。

 

这是一份迟来的文件,其针对性直指前些年在内地城市大干快上的“高铁新城”。这些“高铁新城”往往远离老城区,旨在以高铁站拉动城市新区发展,提高新区土地价值。地方政府和铁路部门各得其所。无论是高铁站规模,还是新城规模都十分之大。但由于产业和人口无法跟进和聚集,高铁新城往往成为一个黑洞,隐藏着地方债务风险。这一问题日渐暴露,尤其目前防范金融风险放在突出位置的情况下,显得更为紧迫。这是四部门出台该意见的主要背景。

 

与此同时,这份文件的出台,从更高的层面,是对深圳高铁模式的一种高度肯定。

 

从深圳北站和福田站的建设来看,都较早践行了新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区的要求。以深圳北站为例,其2007年动工建设,2011622日投入使用,同年底龙华新区(龙华区前身)成立。而早在2000年之后,龙华作为福田北部拓展区已经开始建设,在深圳北站启用之际,其已经成为龙华核心城区。如今,拥有11个站台的深圳北站已经饱和。

 

至于福田高铁站就更为明显。2005年铁道部提出,在深圳北站作为深圳地区铁路中心客运站的基础上,京广深港客运专线在深圳中心区增设一个地下车站。鉴于通常国际上的高速铁路进入城市中心,因此2006年铁道部与深圳商定将铁路引入市区,增设福田火车站。由于深圳市中心城区现状几乎全部为建成区,广深港高速铁路进入深圳特区后将全部下穿进入“地下”,福田站将成为中国第一个地下火车站。2008年,福田站正式开工建设。20151230日,福田站正式开通。

 

福田站进入深圳市中心区有两个奇效。一是避免了铁路对城市的人为分割,这充分汲取了广深铁路对罗湖区严重分割的教训;二是促成深圳市中心区成为了交通枢纽中心。由于高铁和深圳地铁多条轨道在福田站的交汇,使得深圳市中心区变成了地下交通枢纽中心。这是当初规划者都没有想到的。因此,深圳规土委副总规划师陈一新426日“城市共创大会”上在回顾中心区的建设时说,深圳市中心区是世界上完全按照规划建设而成的,这是十分幸运的。其幸运就在于,作为规划者,可以将中心区规划为行政中心、会展中心,但深圳同时又抓住了金融和高铁的机遇,使得了中心区变成了金融中心和交通枢纽中心。这些功能的完善,使得中心区站在了一个全新的高度之上,辐射和带动能力极强。

 

其实,高铁进入中心城区,正是最大限度地发挥了其快速优势,最大限度地节约了人们时间。与此形成对照地对照的是广州南站。广州南站无疑大大带动了番禺的发展,但由此达到广州核心城区反不如广深线动车便利,这也是广州站进行大规模改造的原因。福田站恰恰避免了这一问题,预计在广深港高铁香港段开通之后,福田站的综合效应还会有一次大大幅提升。

 

从目前深圳新的高铁站规划来看,后续建设的高铁站均已在城市中心地区,无论是西丽、前海还是机场东,由于城市化快速推进,都是“城等站”或“人等站”,而不是“站等城”或“站等人”——空城的问题都不存在。站城一体融合发展和综合配套建设均可望协调推进。

 

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