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当前中国城镇住房供需形势分析及政策选择

2013-06-19 18:02:05评论 城市 房产 保障房 楼市

 

 

 

 

 

 

陈杰  《东方早报》.上海经济评论 2013-06-18

 

近两三个月全国楼市反转势头明显,量价齐升,诸多迹象都在显示,2010年1月“国十一条”以来的楼市调控成果能否守住,国家领导人“促进房价合理回归”的庄重政治承诺能否兑现,政府在楼市政策方面刚刚积累起来的公信力能否经得起考验,如今都已经到了一个关乎成败的关键时刻。

 

中国城镇住房仍然相对短缺

  必须要指出,当前政府对楼市久久迟疑不做决断,贻误建立住房长期可持续发展制度的战机,除了地方政府的私心与短视之外,也受到一些学者对中国城镇住房形势不准确论断的影响。

  比如,近期不少分析者竞相宣称,经过十年多的房改,中国城镇住房存量已经相当充足,还有知名学者根据小样本调研就到处宣扬,中国城镇住房已经相对富足,还有大量城镇住房处于闲置状态。虽然这些学者没有明说,但言下之意,中国城市住房供需已经基本平衡,这个前提下,理应让市场机制自己去调节供需和决定价格,政府再通过政策手段去调控楼市就自然显得毫无道理。这种声音自然会影响到政府决策部门对全国城镇住房形势的判断,对是否继续坚持还是放松调控犹豫不决。

  然而,根据笔者利用权威的宏观与微观数据相结合的分析,中国城镇住房还远没有达到富足,尤其大城市住房仍然处于相对短缺的状态,部分热点城市甚至是仍处于绝对短缺的地步。

  诚然,1998年市场化房改以来,城镇住房开发量大大加快,2000年至2010年之间全国城镇范围光合法的可统计途径累计竣工住房总面积达到72.7亿平方米(建筑面积,本文没有特殊注明皆是指建筑面积),相当于1.7个日本全国的住房存量。需要说明,城镇住房存量的增量来源除了房地产开发,还有来自城中村和“农转非”。根据第六次全国人口普查数据推算,2010年末全国城镇住房存量约为203亿平方米,是2000年的2倍。其中城市约为118亿平方米,比2000年增加了84%,镇区约为85亿平方米,比2000年增加了120%。

  但由于2000年以来中国城镇化进程明显加快,2000年至2010年净增加城镇人口2.1亿,2010年城镇人口是2000年的1.4倍,其中城市人口净增加35%,镇区人口净增加60%。这导致21世纪以来中国城镇居民的住房改善幅度相对有限。如按照第六次人口普查的数据,2010年全国城镇人均住房面积为30.33平方米,其中城市人均住房面积为29.15平方米,镇人均住房面积为32.03平方米,分别较2000年增加了36%,34%和37%。

  一些专家学者依据国际统计数据库中可以直接找到的数据,提出大部分中等发达国家和地区的人均住房面积还不如中国。如东欧国家人均住房面积普遍在24-29平方米之间,同样是2010年,新加坡27平方米,韩国也只有33平方米。这些专家学者因此做出中国城镇住房已经相当充裕的论断。

  但必须指出,与国际住房情况进行对比有几个陷阱。

  首先,中国住房面积统计与国际标准不一致。中国住房面积的统计以包括公摊在内的建筑面积为标准,但国际上绝大多数以使用面积或居住面积为标准来计算住房面积。而从建筑面积换算到使用面积或居住面积一般需要乘以0.7-0.75的折算系数。这样,如果按照国际标准住房面积算法,中国内地目前城镇人均住房面积只有22-24平方米,也就刚刚符合中等收入国家的平均水平,离中等发达国家的平均水平还有一定距离。

  其次,总量数字掩盖了中国城镇住房质量问题。中国城镇住房大开发主要是近十几年的事情,之前住房以福利分配为主,住房供应缺乏竞争性,总体质量较差。如第六次全国人口普查数据显示,当前中国城镇住房中大约还有一半以上是1998年房改之前建造的,约四分之一是1990年之前建造的。大量的老公房建造粗糙,在功能性上与现代居住生活有较大差距,需要尽快被替换。第六次全国人口普查数据还反映,2010年中国城镇住房中有10%没有自带厨房,13%缺乏自来水供应,28%无洗澡设施,17%没有卫生间。

  第三,即使总体上城镇住房实现了相对充裕,也代替不了大城市的住房紧张。住房具有空间固定性和空间异质性,难以跨越空间进行平衡。中国地域差别大,或许一些中小城市住房供应确实已经平衡甚至过剩,但北京上海天津深圳等外来人口导入多的大城市,住房供应仍然紧缺。如2010年北京城镇人均住房面积只有28.2平方米,天津和上海更分别只有26.1和25.8平方米。上海市在2000-2010年城镇住房存量只增加了70%,显著低于全国水平,但同期城镇人口增加42%,与全国城镇人口增长水平差不多,导致城镇人均住房累计只增加了4平方米,增幅为20%,大大低于全国平均水平。

  需要说明,可能有人会认为人口普查数据以家庭为单位而不是住房,得出来的住房存量数据没有计入空置房,会低估实际住房存量。但一方面,人口普查数据包括了小产权房、非住宅类改建住房、私自搭建住房等不可直接交易的住房,比市场上可交易的住房存量高出很多。以上海为例,按第六次全国人口普查数据推算出来2010年上海全市住房存量是6.44亿平方米,而上海统计年鉴上的2010年上海全市住房存量是5.26亿平方米,前者高于后者1.2亿平方米,就在于后者只统计有产权证、具有合法性的住房;另一方面,有证据表明,中国城镇住房空置情况并非想象那么高。中国住房空置率和空置房数量一直是一个谜,但高空置率的前提是有大量多套房存在。而根据笔者可接触到的国家统计局城镇居民大样本调研数据显示,2009年城镇户籍居民中拥有多套房比例只有11%,其中拥有三套以上的极少。而越是大城市,居民拥有多套房比例越低,如2009年北京户籍居民多套房比例只有6.7%。此外,拿第六次全国人口普查数据相对第五次全国人口普查数据的城镇住房净增加面积数据与2000-2010年期间城镇竣工住房存量面积的累计值进行比较,也是十分吻合的。所以“六普”调查出来的城镇住房存量数据可以基本全面和准确反映出来当前中国城镇住房存量的总体情况。

 

城镇住房未来增长面临诸多挑战

  随着中国房地产开发的继续兴旺,中国城镇住房总量还会继续增长。但这不代表中国城镇住房供应的相对紧张形势随着房地产市场化演进就自然能够得到缓解乃至消除。有诸多挑战需要克服。

  以过去5年中国城镇化率和城镇人口进行增长趋势平滑,笔者预期2020年中国城镇化率为63.6%,城镇人口为8.83亿。而2004年建设部政策研究中心曾经提出,中国到2020年应达到的“住房小康标准”为人均住房建筑面积35平方米、户均一套房、人均一间房。以中等发达国家人均住房使用面积平均水平27平方米来折算,也要求届时人均住房建筑面积应能达到35平方米。如果以这个为标准,2020年中国城镇住房存量面积应该具备310亿平方米,而2010年才203亿平方米,即使不考虑2010年城镇住房存量中有大量更新换代的需求,也要求10年间至少净增长50%,相当于年均净增长10亿平方米,这个难度很大。

  2011年中国城镇竣工住房面积达到10.25亿平方米,约合1100万套住房,这已经创下历史新高。但要考虑到,随着住房存量的增长,住房自身折旧量也在加大。住房折旧率一般按2%来计算,那么新竣工住宅面积光补偿折旧就要损耗掉4亿平方米。这意味着,为了实现每年净增长住房10亿平方米,需要每年新竣工住房14亿-15亿平方米。但住房产能不是无限可以扩大,受到各种要素尤其土地的刚性约束。比如年14亿平方米的住宅竣工量要求每年新增住宅用地11万-12万公顷,过去几年鲜有达到,对中国土地资源将是一大挑战。此外,大量建筑兴建,对资金、建材乃至能源消耗和碳排放都是很大压力。

  尤其在大城市,住房存量的增长更加会因为土地刚性约束而存在天花板,新增住房很快就只能抵消旧住房折旧,而人口增长则目前看不到减缓趋势。基于上海案例的中国大城市住房形势分析可参考笔者之前的文章(详见《上海住房形势分析2010-2020》,发表于《东方早报·上海经济评论》2012年7月3日)。

 

城市住房贫困比率仍高

  当前中国城镇住房,虽然平均意义上的改善很多,但住房贫困和住房困难家庭比重仍然很高。“虽然住房包括多维度含义,但过度拥挤是住房贫困的最核心表现。参照联合国欧盟等国际组织和英国美国等国对住房过度拥挤的定义,以及中国近年来对房屋租赁、住房保障的相关中央与地方政策规定,人均住房面积小于8平方米的家庭可以定义为住房贫困家庭,人均住房面积小于16平方米的家庭则定义为住房困难家庭。

  分析第六次全国人口普查数据有两个具有很强政策含义的发现。2010年中国城镇住房困难率为23.5%,比2000年的39.0%大幅下降15.5个百分点。这说明房改后中国城镇普通居民家庭住房平均而言确实有了较大改善,惠及面较大。但2010年中国城镇居民住房贫困率(人均住房面积低于8平方米的家庭)仍然高达8.42%,只比2000年的11.6%下降3个百分点。这从一个角度说明,住房市场下弱势群体改善住房的能力十分有限,尤其最底层阶层的住房几乎无改善。同时,这些数据还意味着,截至2010年中国仍有1740万户城镇家庭陷于住房贫困,有4760万户城镇家庭处于住房困难,数量巨大,中国住房脱贫解困的任务仍然十分艰巨。

  大城市住房贫困率更加突出。2010年北京和上海市区的住房贫困率都超过14%,是全国平均水平的1.5倍多。2010年上海常住人口中有15.7%的家庭处于住房贫困,较2000年几乎没有下降,总数约为130万户或362万人。常住人口中更有高达35.7%可以被认定为住房困难,虽然较2000年下降8.7个百分点,但绝对量更大了,涉及到290万户家庭或815万人口。

  解决中国城市住房贫困问题的最大挑战在于解决大城市的外来人口住房贫困,尤其是农民工住房贫困。如国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》揭示中国目前1.6亿外出农民工的居住主要由所雇佣单位提供,在单位宿舍中居住的占32.3%,在工地或工棚居住的占10.4%,在生产经营场所居住的占6.1%,与他人合租住房的占19.7%,独立租赁住房的仅占13.5%。农民工住房贫困率非常高。

 

住房资源配置不平等现象十分突出

  中国城镇住房资源配置最令人不安的是,住房资源两极分化严重,越来越多的住房集中在一小部分家庭。住房分配不平等现象十分突出。

  如《REICO2011年中国房地产市场报告》根据国家统计局数据披露,2010年中国不同收入组之间的住房状况差距很大。最低10%收入组和最高10%收入组家庭平均住房建筑面积分别为69平方米和108平方米,后者是前者的1.56倍;最低10%收入组和最高10%收入组家庭住房市场价值差距更大,分别为14万元和70万元,后者是前者5倍。笔者也根据国家统计局对八省一市的家庭调查数据计算得出,2009年中国城镇居民住房资产的基尼系数达0.43-0.48。

  众所周知,基尼系数0.4就是贫富差距的警戒线了。比如中国国家统计局今年破天荒公布2012年中国收入基尼系数为0.474,世界上只有10%的国家与地区基尼系数高于这个。而一般认为,住房的贫富差距应该比收入差距小很多,如美国收入的基尼系数一般在0.46-0.47左右,但哈佛大学格莱泽教授研究发现,2000年美国住房财富的基尼系数只有0.28。这突出表明,中国城镇住房财富的分化已经到了危险和不可忽视的地步。

  《REICO2012年中国房地产市场报告》根据国家统计局数据披露,中国城镇家庭户住房自有化率在2000-2005年呈上升趋势,从74%增加到78%,但在2006-2010年呈下降趋势,2010年下跌到75%。其中城市家庭户住房自有化率从2005年的76%下降到2010年的70%。这突出显示,近年来城市普通居民购房难度越来越大。

 

政策建议

  根据以上分析结果,笔者提出以下政策建议:

  1.在当前住房供需仍然总体失衡和住房贫富差距巨大的背景下,不能仓促放开政府对住房市场必要的管制。需要更大力度政策来消除住房的投资性而恢复其消费属性。要高度警惕住房投机潮卷土重来,否则不仅城镇化更加困难,中低收入家庭获得基本住房的机会将更加被剥夺,住房贫富分化更加拉大,而且会激化社会矛盾,给经济发展和社会转型都带来巨大威胁。

  2.实现供需平衡,不仅要抑制不合理住房需求,更要切实加大住房供应量。这需要在土地流转制度作创新,同时提高建成区土地利用效率。要切实利用好国家允许上海、北京等城市在利用农村集体用地建造公租房的试点政策,加快探索农民宅基地入市。加快清理荒废的工业园区用地,适当提高住宅容积率。

  3.加快基本住房保障法的立法工作,以法律来引领和规范公民住房权益保障,让住房保障有法可依、有法必依。宣传普及联合国1966年人权公约就明确规定的“住房权”的概念。让“住有所居”不再是政府恩赐,而是现代公民应有之基本权利。但同时也应在法律上界定厘清个人与政府对住房基本消费的合理边界。

  4.加强对住房贫困人口的调研,更准确判断住房脱贫的形势和任务,继续加大相关投入。基于城镇住房困难家庭数量仍然很大、住房困难率仍然很高的现状,住房保障目标要慎重制定,谨慎承诺,确立重点目标,优先解决住房特别贫困人口,分阶段循序渐进。住房保障工作应该转变思维,从建设导向转向需求导向,应先认真摸底和排查清楚住房贫困和住房困难家庭的实际规模,逐步建立和完善档案,形成申报-轮候-分配的机制,实现“人等房”,而不能是“房等人”。从低标准做起,保基本出发,解决一批,再进入下一批,根据公共财力和社会需求适当动态提高保障标准,滚动发展和及时调整。

  5.破解外来人口尤其农民工住房难题,是实现流动人口市民化、推进新型城镇化的最大挑战。外来人口,尤其是农民工,是中国城市住房贫困群体的主要来源。但非户籍人口具有流动性高的特殊性,不能完全由地方政府来承担住房保障义务,中央政府有平衡各地住房基本保障标准的责任。现阶段应多强调用人单位对员工住房保障的责任,看起来会增加一些单位的用人成本,但这也是经济转型和产业升级过程中的一个重要组成部分。与户籍改革联动,通过积分制等政策试验,让外来人口逐步享受到本地人一样的住房保障,从而加快以人为本的新型城镇化。

  6.中国城市住房贫富差距巨大,需要果断采取措施。美国之所以住房财富的基尼系数远小于收入的基尼系数,很重要原因是有房产税。房产税试点有理由有条件继续扩大覆盖面和增强实施力度。■

  (作者系复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任、副教授)

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