促进城市化：未来中国住房改革重点

陈杰 《中国社会科学报》2011年11月8日

虽然2010年初以来，中央提出了2015年保障房要覆盖到20%人口的中期战略目标，但中国住房政策体系的发展方向尚未明朗。就在2011年10月27日举行的全国人大常委会保障房专题询问会上，众多委员纷纷指出，2008年以来以住房保障为代表的住房政策，零敲碎打，缺乏总体思路和顶层设计，让市场和社会都深感迷茫。如果不从住房模式的战略全局出发，只简单地规定一个住房供应体系中保障房的建设目标与覆盖比例，无法从根本上解决当前中国住房制度中的尖锐矛盾，而只可能把一部分人承受的住房可支付压力转移到另一部分人身上。

　　走出住房模式选择误区

　　关于中国住房模式未来发展的方向，比较多提到的是要学习新加坡模式，也有不少人提到了香港模式。然而，新加坡住房模式的核心是住房供应的政府计划型主导，这种模式很难照搬到别的地方。而香港模式可能对中国内地城市更具现实借鉴意义。但香港模式同样也存在诸多问题。

　　从长远来看，德国模式更值得中国学习和借鉴。德国是一个典型的低住房自有率国家。2008年，德国住房自有率只有46%，年轻人租房比例为77%，大城市租房比例都很高，如柏林租房比例达到86%。德国绝大多数出租房都是由私人房东和住房合作社提供。德国政府对住房方面的干预，主要体现在建立一套健全的法律体系和执行有效的规章制度。以租赁市场为例，实行严格的租户权益保障措施，要求各地政府按照不同区位、不同结构和质量的房屋，分别提出相应的指导租金水平，作为住房出租人和承租人确定住房租金的参考标准。当然，德国同时也有完整的维护房主合法权益的条款。此外，德国政府也着力保障低收入人群的基本住房福利，但主要是有针对性地向低收入人群发放租赁补贴，提高他们在私人租赁市场上的支付能力。

　　住房发展模式应遵循市场规律

　　中国仍然处于快速城市化进程之中，住房政策要服务于促进城市化这一国家建设核心命题，为此，住房供应不能拘泥眼前，要有高度的灵活性和可扩展性，满足外来新增人口的阶段性住房需求是住房政策的重点。同时，中国还处于经济与社会管理体制的转轨期间，从政府能力建设和社会建设角度来说，也需要政府在住房方面更多地发挥组织协调和法律规制作用，但公共资源要尽量从政府转移到社会，资源配置更多发挥市场机制的作用。

　　未来中国的住房政策关键是淡化住房产业对经济的拉动作用，尤其是减少城市发展中对土地财政的依赖程度，以住房民生为政策目标，大力解决城市化中的住房保障需求。从各国经验来看，实施以中低收入居民住房保障为导向的住房政策时要注意以下几点。

　　一是在住房资源的配置上仍然要坚持市场为主。即使是保障住房的建设与管理，也要充分利用社会力量，通过社会组织来运转，尽可能减少政府对公共资源的垄断。即使公共财政补贴，也应该以更有针对性和更有效率的需求方补贴为主，避免补贴住房供应。而且住房保障应该尽量与住房市场协调发展，而不是产生冲突。保障中低收入家庭的基本住房需求与稳定中高收入家庭面对的商品住房价格/租金，是一国或地区住房政策的双重使命，缺一不可。降低住房价格，关键在于限制住房的投资功能、资产积累与财富储蓄功能。因此，要坚持以满足住房居住权为导向，来实现对中低收入者尤其外来非户籍人口中低收入者的住房保障。如果过多提供资产形式的住房保障，保障需求面将循环扩大，房价难以抑制，形成恶性循环。

　　二是租售并举。成熟的住房制度，应当是租售并举的制度。发达的租赁市场可以对住房投资起到有效的抑制作用。在我国城市化进程中，一个稳健和包容性强的租赁市场是必不可少的，对解决居民住房和活跃劳动力市场都十分关键。

　　总而言之，保障房不宜过多通过新建形式来实现，更需要从现有住房资源中挖潜。一方面，新建保障房为了满足当前需要，往往质量较次，难以长期使用，造成资源浪费；另一方面，大量新建保障房，直接压缩了中低档商品住房的新增供应空间，对原有闲置的中低档商品住房也形成了挤出效应。根据住房经济学的“梯度消费理论——住房过滤模型”，更加可取的办法是，政府通过房产税等税收办法挤出闲置住房，或成立公共组织以租赁中介身份收购空置住房的使用权（如上海浦东和贵阳市正在试点的），然后以租赁补贴来支持中低收入家庭从市场上租赁这些住房。

　　原则上，新建住房由开发商以市场化形式来运作，更加专业和符合社会分工原则，也不会造成浪费。由新建住房满足高收入者不断上升的住房改善需求，通过税收等制度设计诱使高收入者放弃原来的较旧住房，转移给中间收入者，中间收入者再把手头的住房让渡给中低收入者购买或租赁，这样才是更加符合市场规律的住房发展模式。

　　（作者单位：复旦大学住房政策研究中心）
http://csstoday.net/Item/7716.aspx