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新型城镇化背景下完善我国城乡居民社会养老保险制度顶层设计的政策建议

(2014-02-28 11:16:12)
分类: 2014年两会提案

 新型城镇化背景下完善我国城乡居民社会养老保险制度顶层设计的政策建议

民进四川省委

 

从我国社会经济整体协调与城镇化长期战略来看,包括城镇居民社会养老保险(以下称城镇居保)和新型农村社会养老保险(以下称新农保)在内的城乡居民社会养老保险制度(以下称城乡居保),还存在重大的顶层设计问题,抓住关键,就要在统筹规划的基础上尽快优化制度安排的顶层设计,并在中央政府强力推动下,自上而下地理顺关系

一、 当前的问题

一是城乡居保定位不明确。问题根源在于,城乡居保是作为纳入我国城镇化战略的长期民生工程,还是作为特定时期城市反哺农村(针对农村居民的新农保)和对城镇弱势群体(针对城镇非就业群体的城居保)的阶段性民生政策,这个基本问题在相关政府部门没有清晰认识。表现在新农保和城居保分别在2009年、2011年才正式实施,却已在2012年底实现制度全覆盖,甚至不少省市声称实现了人员基本全覆盖。然而,综观各国养老保险发展历程,任何一项养老保险制度的建立、完善以及可持续发展目标的实现,都有其自身不可违背的规律,需要建立一种长效机制,通常是几十年甚至上百年的过程,远非一两届政府即可完成。由此,我们在调研中发现,由于专门管理机构薄弱,人员编制不充足,地方财政资金的短缺,城乡居保在许多地区实现制度全覆盖乃至人员全覆盖的基础并不牢固。

二是城乡居保制度吸引力极低。

首先,目前城乡居保待遇设计偏低。加之没有与城镇职工养老保险实现无缝衔接,民众对城乡居保的态度是相对消极的。全国多数省份55元的基础养老金标准,对于城乡居民实际保障需求来看,明显偏低,与城镇职工养老保险保障水平相比,差距更大,而保障项目的残缺更使保障对象的不公平感加剧。这个格局一定程度上违背了政策制定者的初衷;

其次,城乡居保制度设计不合理。城乡居保政策的出台,最大的亮点在于在于中央财政对基础养老金的补贴,尤其是对新农保而言,实现“城市反哺农村”,但是新农保体制实施最大的难点却在于另外设计的个人账户,它耗费了基层组织和工作人员绝大部分资源与精力。再加上前述政府部门本身对城乡居保的认识不清晰,其在整个政府的资源调配和行政管理体系中没有得到足够的支持,目前,城乡居保尤其是新农保在基层的实施困难重重,实现全覆盖只是“一把手”工程下勉力所为,还将继续耗费巨大基层管理资源。未来的发展是否会陷入老农保那样的格局,还有很大不确定性。

三是政府民生管理体制条块分割。目前,城乡居保与城乡低保、高龄津贴、计生扶助等基本老年保障体制没有实现 “顶层式”的整合。一方面,从保障对象与待遇标准上,这些体制资源分散,合力不足;另一方面,这些民生体制的管理系统各自为政,人员、机构和信息都没有共享,基层管理难度与成本极高。

调研中发现,对于政府民生管理体制的条块分割问题,基层组织积极谋求解决之道,一位基层政府官员的观点最具代表性:“上头是没整合的,我们底下自己整合!”管中窥豹,我国的民生保障事业体制亟待顶层式的整合!

二、城乡居民社会养老保险制度顶层设计的政策建议

第一,纳入新型城镇化整体战略,明确城乡居保基本定位。

我们认为,在我国新型城镇化大背景之下,应该将城乡居保发展纳入城镇化发展整体规划。一方面,着眼于未来20年还有约3亿农村人口要转移到城镇这一目标来规划城乡居保制度的发展。也就是说,随着新型城镇化的动态推进,大多数劳动者都应参加城镇职工基本养老保险制度,从而使这一制度成为养老保险体系的核心制度。另一方面,当务之急则是尽快出台城乡居保与城镇职工基本养老保险的转移衔接办法,使城乡居保的发展与我国新型城镇化进程实现良性互动。

第二,优化基本制度设计,降低城乡居保实施的政治成本和经济成本

我们认为,应该优化城乡居保的制度设计,参照城镇职工基本养老保险制度设计中的国家财政兜底责任和单位缴费责任,一方面,由国家来充当城乡居保对象的单位,考虑城乡居民可支配收入等指标,科学、合理设计中央财政补贴,直接作为城乡居保的“单位缴费”。根据部分专家的建议,应该参照城镇职工基本养老保险制度,将城乡居保中财政资金的出口补贴,改为入口补贴。另一方面,参照发达国家经验,并结合我国国情,科学制订鼓励社会组织为城乡居民参保缴费的激励机制。这样既加强了养老保险的城乡公平度,更可有力地调动社会资源用于城乡居保。最终会大大提高城乡居保制度吸引力,增加个人自愿缴费参保的积极性,降低城乡居保的管理实施成本。

第三,统一民生保障管理体制,实现城乡居保与其它基本老年保障的“顶层式”的整合。

建议从中央政府层面规划基层社会保障事务管理体制的整合,推动基层社会管理创新。从短期来看,应该着眼于整合资源提高效率,将基层的城乡居民基本医疗保险管理服务平台与城乡居民社会养老保险管理服务平台加以有效整合,管理资源、数据信息共享;从长期看,基层社会保障事务管理平台必须与基层民政事务管理平台相整合,形成综合性的民生保障工作管理服务平台,使基层的民政保障工作真正实现广度和深度整合,可以作为基层社会管理创新的契机。目前由人社系统管理规划发行的社会保障卡及其管理系统已获得了一定的整合效应,然而,跳出单个部委局限的进一步整合目标还需明确,建议中央政府立足于全国公民身份信息系统,整合包括公安、人社、民政、计生系统等政府部门管理资源,建立统一协调的公民保障管理体制及其信息系统,以实现我国民生保障体制管理效率的进一步提高,以此促成我国民生保障体制追求更高的公平正义目标的新契机!

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