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关于防治空气污染的几点建议

(2014-02-24 23:06:21)
分类: 2014年两会提案

关于防治空气污染的几点建议

鼎立律师事务所
施杰

近两年,我国雾霾天气越来越多,空气污染越来越严重,已引起了全国的普遍关注,但由于我国关于空气污染防治的法律体系并不健全,给空气污染的防治工作带来了很大的阻碍目前我国防治空气污染的法律体系是:以基本法《宪法》为根基,以《民法通则》《侵权责任法》《刑法》《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》等法律为框架,以《大气污染防治行动计划》《环境空气质量标准》等规范性文件为指引。但该法律体系存在下述问题:

第一,我国未及时将新的污染物及污染方式纳入法律体系之中进行规制。我国现行的《大气污染防治法》修订于2000;我国制定的《环境空气质量标准》从1982年开始实施,在长达30多年的时间里,该标准仅仅修订了3次,而由于我国不同地区的空气污染特征、经济发展水平和环境管理要求差异较大,新增指标监测需要开展仪器设备安装、数据质量控制、专业人员培训等一系列准备工作等原因,现行标准(即GB 3095—2012)要分步实施,201611日才在全国范围内开始实施;我国现行的大气污染物排放标准制定于1996年,更从未进行修订。我认为经济发展不均衡和技术水平滞后等并不能作为延期施行空气质量标准的理由,在空气污染治理这一领域,重点在于“防”而不是“治”,随着经济的发展,新的污染源及污染方式在不断地出现,比如现在污染最为严重的是PM2.5,比如甲醛污染等新的污染方式出现,有必要根据实际情况的变化及时地对新的污染物及污染方式进行约束;如果不与时俱进地及时修订空气质量标准及大气污染物排放标准,而是在发生了污染之后才修订标准,不仅不能起到“防”的作用,而且由于该标准不具有溯及力,有可能导致难以挽回的损失无法追究责任人的情况出现。

第二,我国目前尚未建立全国统一的空气污染应急预案机制。虽然国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出要建立区域协作机制及制定应急预案,但是该计划仅仅做出了纲要性的要求,没有具体可供执行的措施;而且该行动属于规范性文件,效力太低。目前许多大气污染较为严重的地方(比如北京、南京等地)建立了地方应急预案机制,但适用范围太狭窄,而且没有建立起区域联动机制。

第三,我国现行的法律体系对企业的违法行为处罚力度不够。我国现行法律体系中规定了企业违法行为及造成污染事故的行为应承担的法律责任,包括行政处罚、民事赔偿责任及刑事处罚。但是相对于造成的损失而言,行为人要承担的违约成本明显过低,比如行政罚款金额低、刑事责任(最高刑为七年)过低等。

第四,在官员考核制度中如何加强环境保护、生态文明建设等方面的考核力度的具体措施还有待完善。201312月中共中央组织部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,强调要在官员考核制度上突出科学发展导向,
要把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容,要强化约束性指标考核,加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等指标的权重。这表示了我国政府要大力改进对官员考核制度的决心,不再单纯强调经济GDP。但是具体的措施并不完备。

第五,我国目前谁污染、谁付费的制度有瑕疵。我国目前谁污染,谁付费的制度主要是:在发生污染后,由企业自己出资治理,但实践中企业出于对成本和效率的考量,通常是选择并不专业的机构或者选用最简便但有效性差的方式进行治理,也不理会最终达到的效果。

第六,行政部门公布空气污染状况的制度不完善。我国法律仅规定了环保部门应当定期发布大气环境质量状况公报,但是这只是原则性的规定,多久发布一次、发布方式等并未进行明确;该发布仅针对大、中城市,范围狭窄;且没有规定环保部门不公布或者公布的数据不真实时应当承担什么责任。

对此提出如下建议:

一、
及时更新大气环境质量标准和大气污染物排放标准。

我建议应根据经济发展及大气污染情况的变化及时修订大气环境质量标准及大气污染物排放标准,并且明确修订的大气环境质量标准及大气污染物排放标准应立即生效;对《大气污染防治法》进行修改,将新的污染物及新的防治污染方式纳入法律之中;加大国家财政对经济及技术落后地区的监测装备、人员培训等的投入。

二、
建立空气遭受严重污染时的应急预案机制。

现在部分重污染地区均由地方政府制定了应急预案方案,应对突发的重污染事件,但是仅在该地区适用。因此我建议通过法律的方式建立在空气遭受严重污染时的应急预案机制,规定:第一,全国适用统一的空气质量指数标准进行监测,根据空气质量指数及一定时间内遭遇重污染天数将空气污染进行不同的预警分级,并规定各级预警由谁进行批准,由谁进行发布;第二,根据不同的预警级别,规定当地政府部门有权采取不同的响应措施,比如强制中小学校停课、强制市民尽量不外出、限制车辆行驶、工地现场停止施工、企业限产等;第三,明确各职能部门应制定与本部门职能相关的专项应急预案,根据发布的预警级别启动专项应急预案;第四,加强对应急预案执行的监督。应明确各部门在应急预案中的职责,并明确在启动专项应急预案后,由同级人民监察部门对应急预案的执行进行监督,对不履行职责或未有效落实应急预案的行政部门及领导应处以行政责任;第五,建立区域联防联动机制。《大气污染防治法》修改草案中提到了建立区域联防联动机制,具有积极的意义,应该尽快确定下来。我认为应:(1)建立跨省、跨市、跨区的联合监测、信息共享等配套制度;(2当空气污染由一个行政区划跨越到另一个行政区划时,由污染源所在地省、市或区级环保部门在本省、市或区级人民政府的领导下负责牵头实施区域联动应急,在无法确定污染源所在地时由污染较严重的省、市或区级环保部门在本省、市或区级人民政府的领导下负责牵头实施区域联动应急,其它受空气污染波及或影响的相邻省、市或区级环保部门参加区域联动应急,共同处置跨省、市或区的空气污染事件,对污染源进行调查并进行通报。(3)跨区域联防联动统一由跨省、市或区的共同上一级人民政府进行指挥(4)如果相关的领导或部门未落实或者不配合区域联动机制应当承担的具体行政责任。

三、
加大对企业违法行为的处罚力度。

现行的法律法规对污染单位及责任人违法行为的处罚力度太低,造成了责任人承担的违法成本远远与其收益不成正比,无法达到惩治及警戒的目的。因此我建议对建筑企业,要规范企业施工,鼓励施工企业采取有效措施减少污染;对工业企业则要限制大型锅炉和工业设施排放标准,对于重污染的煤厂及电厂要限制或者关停;对恶意排污、超量排放、恶意焚烧、造成重大污染危害的企业进行停产、停业的行政处罚;对上述污染单位及相关责任人施以与其违法排污所得挂钩的罚款并加大罚款力度;提高《刑法》中重大环境污染事故罪的刑事责任。

四、
把空气污染防治作为对政府官员业绩的重要考核指标之一。

我建议将空气污染的防治作为重要的考核指标之一,比如规定:地方政府应当加大发展绿色公共设施,大力发展城市交通工具、大面积建设绿地、湿地、公园等,并将其作为政府业绩的一项考核标准;一个季度(或者一个月),当地的空气质量优良天数必须达到多少天,否则该季度(或该月)考核不合格;建立“一票否决制”,即对发生恶性空气污染事故的地方政府官员一票否决,不允许其再担任领导职务;对环境保护行政机关、地方政府的工作人员存在包庇、隐瞒、通风报信、或怠于履行监管职责的,应严厉追究其行政责任及刑事责任。

五、变革“谁污染,谁付费”的制度。

发生污染后,如果由企业自己选择治理方式及治理机构,则企业为了节约成本及提高效率,很可能选择非专业的机构进行治理,或者选择最简便而不是最有效的方式进行治理,但当企业的污染已经对社会的公共安全产生影响时,就已经不再是一个企业自己就可以决定的事情,而是需要政府的介入。因此我建议:在发生污染后,由环境保护部门通过合法程序采购具有相应资质的服务企业进行治理;治理完成后,由环保部门或者环保部门通过合法的采购程序确定的有资质的鉴定机构(不能是进行治理工作的单位)进行鉴定,看治理是否达标,并将结果向社会公开。这期间所产生的费用作为排污企业应承担的行政责任全部由排污企业承担。

六、尊重和保障公民的知情权。

我建议进一步明确区、县级环保部门每日或每周全面公示环境污染监测指数,拓宽公布监测指数及空气情况的渠道,可以在网站上发布,也可以在新闻媒体上公布,甚至可以通过向公民发布手机短信的方式公布空气指数。如若环保部门不公开或公开的数据不真实、不全面的,应当承担相应的行政责任。

 

 

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