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立足当前金融结构落实巴塞尔II

(2013-10-08 22:24:51)
标签:

金融结构

巴塞尔ii

资本充足率

银行风险管理

银行监管

分类: 待价而估
立足当前金融结构落实巴塞尔II     巴曙松

 

一、当前推进巴塞尔II高级方法的必要性

 

当前,中国银行业推进巴塞尔II高级方法、全面实施巴塞尔II既是实施国际监管标准的必然要求,也是提高中国银行业风险管理水平的内在要求,更是进一步加强银行业监管能力的主动选择。从目前国际银行业实施巴塞尔II高级方法的情况来看,目前G20成员国中仅有包括中国在内的五个国家尚未实施巴塞尔II,但包含巴塞尔III等主要要求的《资本管理办法》已经于201311日开始实施,从特定意义上说,中国银行业在实施巴塞尔III方面可以说走在了前列。


虽然巴塞尔II和巴塞尔III的目的都是为了提高银行抵御风险的能力,但是巴塞尔III主要强调的是从绝对意义上提高资本质量和资本充足率水平,而巴塞尔II更多强调的是从激励相容的角度出发,通过对风险管理较好的银行进行节约资本的奖励来推动银行提高风险管理水平的。因此,在国际银行业已普遍实施巴塞尔II,而巴塞尔III的进程稍显缓慢的前提下,中国的巴塞尔II高级方法的实施有必要与巴塞尔III的推动同时进行,从而在相关监管原则的实施中赢得主动这样才能够保证中国银行业在国际竞争舞台上不会处于劣势。

 

 

二、推进巴塞尔II高级方法过程中需要立足于当前中国金融结构的实际

 

在明确当前推进巴塞尔II高级方法的方向的同时,并不意味着高级方法的审批就越快越好,而是要立足当前中国金融结构的实际。巴塞尔II规则设计的初衷,是在特定的金融结构条件下,为了提高银行风险管理水平,因此在当前情况下实施高级方法,在更大意义上,还应当作为当前推动银行提高风险管理水平的动力来源。那么,高级方法的推动步骤就应符合当前银行业的风险管理水平,既保证通过实施高级方法实现监管的激励相容,又保证银行竞争力,同时应避免对市场带来较大的波动,产生负面的影响。

 

 

(一)循序渐进、有序推进

 

虽然当前中国的主要商业银行为巴塞尔II的实施做了大量的准备,但是目前不论是从数据积累,还是模型设计来看,与国际主要大型银行相比,中国的银行业还处于初级阶段。因此,在实施过程中,在高级方法实施的分支机构范围、各类风险资产的覆盖范围以及各类风险计量的具体方法来说都应该循序渐进、由易到难。

 

从实施的并表口径来看,应根据实际情况,先从法人层面着手,再推进到集团层面。目前,大部分银行海外分支机构办理的业务范围有限,IT水平也相对较低,一些数据报送仍旧存在困难,更不用提充足的历史数据积累和模型参数的检验。所以从当前的实际情况出发,可以先实现法人层面的批准,待条件成熟后,再进一步拓展至集团层面。当然,也有部分银行的海外分支机构已经走在了总行前面,如中银香港已获得香港金融管理局批准实施初级内部评级法,目前也已经启动高级内部评级法实施准备工作。对于少数走在前面的海外分支机构的相关经验,需要积极借鉴整合。

 

从各类风险高级方法的覆盖比率和计量方法来看,也应遵循从低覆盖率到高覆盖率,由初级法至高级法,从跟随学习到自主开发的过程。目前,银行高级方法覆盖的比率还较低,模型的可靠性还有待进一步检验,所以无论是申请还是审批都应逐步进行,不要追求一步到位。特别是在模型开发方面,在高级方法实施的初期,银行多是通过引进咨询公司协助开发模型,从历史经验看就要特别关注模型的可持续性问题;从宏观的角度来看,还需要关注由于模型的同质性可能带来的潜在系统性风险,因此应逐渐引导银行实现自主独立开发,降低系统性风险的同时真正提高银行自行管理风险的能力。

 

 

(二)紧跟国际动态、关于国际金融界的调整动态,及时跟踪修订

 

如果说金融危机爆发之前,国际金融界对巴塞尔II的态度基本持支持、肯定、认可的态度,那么金融危机的爆发,对巴塞尔II,特别是其中激励相容的理念则带来了反思与批评。巴塞尔II通过提出内部模型法以提高风险敏感性,使得拥有较高风险管理能力的银行可以较少的计提资本。然而,其在追求风险敏感性的同时,也可能会同时带来两个不可忽略的弊端,一是复杂性的提高,包括模型复杂性、监管复杂性等;二是可比性的降低,从而带来监管公平方面的问题。

 

目前国际金融界对巴塞尔高级方法实施的争议依然还较大,例如摩根斯坦利首席经济学家比森特•赖因哈特(Vicent Reinhart)认为使用内部模型计算资本要求就等于变相承认了对于大型银行的风险,外部的监管判断不够可靠,并指出银行可以通过使用内部模型获得监管套利的空间。巴克莱资本的一项调查表明,70%的美国金融机构认为银行披露的风险加权资产准确性近年来有所下降,90%的机构认为应当简化模型,限制银行的自由裁量权。在英格兰银行进行的一项定量测算中,针对相同的一组资产组合,运用不同银行的内部模型计算出的风险加权资产,最高值高达最低值的2倍。

 

从中国当前的情况看,由于市场风险纳入监管系统的时间并不长,银行账户和交易账户的划分尚处于较为初步的阶段,数据的质量尚且存在着较大的不足,模型的稳健性和可比性可能存在的问题更大。

 

目前,针对不断提高的复杂性对监管资源可能带来的挑战,以及可比性降低可能带来的监管不公平问题,巴塞尔委员会已经专门组成了相关工作组对该问题进行研究。未来,巴塞尔委员会是否会对相关规则进行简化、是否会对实施高级方法的银行限定更严格的范围、如何在风险敏感性和公平性之间做出抉择,都会影响到中国银行业高级方法的实施。针对这些巴塞尔委员会的反思,一方面中国银行业要紧密跟踪,对其可能做出的政策调整及时予以判断和选择性的采纳,另一方面要在对银行相关模型进行审查的过程中,严格防范已经被批准实施高级方法的银行通过调整模型的历史数据、改变模型重要性参数等方法,变相降低资本要求的可能。

 

 

(三)做好定量测算和舆论引导工作

 

在国际金融领域,巴塞尔协议主要是针对国际活跃银行的监管准则,但是无论是哪个版本的巴塞尔协议中,却都没有为国际活跃银行给出一个准确的定义,这也带来了实施过程中的差异。目前如果是按照全球系统重要性银行的口径来看,中国只有中国银行一家是国际活跃银行,如果放宽一点标准,也顶多不过5家或者20家左右。

 

然而中国已经实施的《资本管理办法》是针对所有商业银行而言的,这就将范围大大扩宽了。根据要求,从201311日开始,各家商业银行必须满足巴塞尔III中的相关资本要求,而今后很长一段时间内能够申请实施高级方法的银行,可能并不多。虽然对于系统重要性金融机构存在附加资本的要求,但是从中小银行的角度看来,这种巴塞尔II和巴塞尔III实施范围的不一致可能会存在一定程度的不公平。

 

因此,在制定相关政策和批准实施高级法的过程中,要充分运用定量测算的手段,把握各项政策和规则实施可能带来的影响和波动。同时,在当前对于实施巴塞尔协议这一话题较为敏感的时期,建议监管部门要引导批准实施高级方法的银行做好信息披露工作,特别是要提前做好市场和投资者的沟通工作,防止由于投资者的曲解,造成资本市场的意外波动。

 

 

三、推进高级方法过程中亟待完善的法律法规

 

中国银行业已经实施的《资本管理办法》和《暂行规定》,已经成为中国银行业实施资本管理高级办法的主要依据,然而作为巴塞尔II中第二支柱和第三支柱的监管要求还相对薄弱,巴塞尔III中系统重要性银行等监管要求也有待进一步明确,使其于资本管理形成有效补充,共同推进。

 

(一)第二支柱和第三支柱的监管细则

 

第二支柱和第三支柱是巴塞尔II中必不可少的部分,形成了对第一支柱资本监管的有益补充。从目前各行实施的进展来看,主要还是围绕第一支柱展开,虽然第二支柱中ICAAP和第三支柱信息披露的相关工作已经着手准备也初具雏形,但是中国银行业的进展相对第一支柱来看仍旧较为缓慢。从银行的角度出发,需要根据《资本管理办法》和《暂行细则》中ICAAP的相关规定,做好评估工作;从监管的角度出发,目前对于第二支柱中监督检查的内容目前尚不完整,特别是对于实施高级法的银行第二支柱附加资本要求应更加明确,第三支柱中信息披露的模板和具体要求目前也缺乏清晰有效的指导和规定,应尽快明确和完善。在目前《商业银行实施资本管理高级方法监管暂行细则》中第二支柱附加资本要求是根据监管部门面向大型银行的“腕骨体系”来制定的,那么如何针对中小银行提出附加资本要求,要统筹考虑,避免出现不一致和监管不公平。

 

 

(二)巴塞尔III的其他政策体系

 

国际金融界关于巴塞尔III的相关内容,不仅包括中国银行业已经出台的资本管理办法的内容,还包括杠杆率、流动性风险管理、宏观审慎监管等相关内容。

 

目前,国内的杠杆率惯例规则已经出台,但是赋予了比国际更高的4%的监管要求,目前杠杆率对中国银行业影响尚不明显,但是随着利率市场化进程的加快、传统业务份额的降低,杠杆率可能将成为约束中国银行业资本、制约业务创新,特别是资产证券化等表外业务的重要指标之一,届时对于资本高级办法的实施和激励相容的效果也将可能会形成潜在的冲击。

 

2012年底监管部门发布了流动性风险监管的征求意见稿,但是由于国际上一直对该问题争论不休,所以国内的相关政策也有所搁置,20131月巴塞尔委员会对于LCR指标的修订规则已经出台,极大地放宽了相关参数设置和压力条件等要求,虽然流动性监管与当前讨论的高级方法并没有直接的关系,但是从监管当局的角度来说,也应合理评估多项监管指标带来的叠加效应。

 

宏观审慎的相关内容,特别是系统重要性银行的明确及其附加资本的计提、逆周期资本要求就与资本高级办法的实施具有密切的关系。系统重要性银行要求提取附加资本、资本管理高级办法的实施可以在一定程度上缓解资本压力,那么是否会对系统重要性银行实施高级方法有所要求,在审批顺序上是否需要充分考虑全球系统重要性银行可能存在的国际影响,逆周期资本是对各类银行统一实施,还是对系统重要性银行有特殊要求实施差异化等,这些问题都有待进一步明确之后,统筹考虑。

 

 

四、当前中国银行业一系列管理办法的颁布只是一个起点,具体的实施还需要结合当前银行业和金融结构特点跟进落实

 

不论对于巴塞尔III来说,还是巴塞尔II高级办法来说;不论是从监管当局的角度出发,还是从银行的角度出发,政策的颁布实施并不能成为实施工作的重点,而是银行体系风险管理水平提高的一个新的起点。

 

(一)《资本管理办法》的后续跟进与完善

 

目前监管部门颁发的《资本管理办法》已于201311日开始实施,但是还存留了许多问题有待解决。

 

一是目前市场热议的资本工具创新问题。对于中国银行业来说,核心一级资本、一级资本和资本的趋同一直是资本结构的特点之一,这在很大程度上是由于缺少有效的创新工具造成的。在《资本管理办法》中基本沿用了巴塞尔III对资本创新工具的要求,赋予了合格资本工具减计和转股等特殊要求,而发行债券、股票发行、税收安排分属于不同的监管部门,这就为银行发行资本创新工具带来了制度上的困难。从目前来看,市场上并未出现有效的资本创新工具,这将直接加大银行的资本压力。

 

二是相关风险权重的调整和明确问题。如银监会20138号文中已经明确对相关理财产品提出了资本计提的要求,但是这些内容并未反应在《资本管理办法》中,怎么将这些后续的监管要求落地并与相关监管准则实现衔接,是监管当局持续要做的工作。此外,与一些大企业接触的情况来看,铁道部存量贷款的偿还问题已经成为社会普遍关注的问题,那么在《资本管理办法》中规定的20%的风险权重是否已经明显过低,是否能够充分反映铁道部贷款存在的潜在风险,如何将这种中国特例与国际监管标准实现统一和对接,都有待监管部门进行持续跟踪研究。

 

 

(二)《暂行办法》的后续跟进

 

从巴塞尔II高级方法的批准实施来看,同样面临类似的问题。监管当局应注意后续的持续跟踪,建立有效的处罚和退出机制;银行应不断提高风险的覆盖范围,提高数据质量和模型的可靠性,加强高级方法结果在风险管理实践中的运用,不断提高风险管理水平。

 

从监管当局角度看,巴塞尔II高级方法的批准和退出机制应该同样健全。对于获准实施高级方法的银行,在后续持续监管中,要持续对其模型的稳健性、参数选择的准确性、风险加权资产的可比性等进行跟踪监管。为了完成这一任务,目前监管力量可能需要大幅强化。对于有重大问题,或资本计量结果波动明显的银行,应及时终止其使用高级方法的资格,并制定平稳的退出机制。同时,应积极总结当前已批准实施银行的经验,向有充分数据准备的银行推广。

 

从调研了解的情况,当前不少银行在实施过程中,主要还停留在为了实施的系统建设阶段,如何将实施的效果体现在风险管理水平中,对整个银行体系都是一个巨大的挑战。

 

在信用风险高级方法的推进中,银行应逐步将客户评级模型嵌入信贷业务流程管理系统,提高内部评级结果在风险偏好和战略的制定、授信审批和授信决策、信贷管理、准备金计提、贷款定价、资本管理以及绩效考核中的应用。

 

在市场风险高级方法的推进中,不断提高市场风险管理的精细化和规范化程度,提高市场风险的覆盖范围和压力管理能力。通过操作风险高级方法的实施,不断健全相关数据的收集,提高押品的管理能力和操作风险管理的精细化水平,将高级方法的实施看作是提高风险管理能力的重要切入点之一,提高整个银行体系的风险管理水平。

 

 

=====本报告是国务院发展研究中心重点基础领域课题“国际经济金融结构研究”的阶段性成果,负责人为巴曙松。同时,巴曙松作为中国银监会中国银行业实施巴塞尔新资本协议专家指导委员会的专家委员,还将该报告提交中国银监会召开的2013年中国银行业实施巴塞尔新资本协议专家指导委员会的年度例会讨。=====





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