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“甲午变法”以及货币政策的转型

  

    随着中国经济发展进入调整期,结构转型和发展方式转变成为目前的核心议题,但要做到以上两点,必须中国央行的货币政策实现市场化,就是要通过价格的方式,配置到效益最高的地方去,配置到最需要资金的地方去,但事实上,中国的央行在最近几十年的发展中,很难做到这一步。

最近几十年,尤其是金融危机后的这几年,从2009年开始的四万亿刺激政策为先导,以政府主导的大规模基础设施投资从而推动中国经济高速扩张这个固有的模式进一步发扬光大,这其实是前几十年最主要的发展方式,这种发展方式虽然能够集中资源办大事,比如克服境外经济金融危机的冲击,大型基础设施的建设也能够快速上马等等,但是如果长期大面积推行,就会产生重大问题,比如货币发行过多、通货膨胀、债务危机、过剩产能等等,这其实就是中国经济目前陷入的困境。

预算法三审中仍然不允许地方政府举债,反映了起草法律者对中国债务形式认识不够,对现代金融市场的无知,以及现代财政体制的无知。正是由于十八届三中全会政策风向的转变,财政体系人士有了对今后中国经济发展的基本框架的基本人士,对于目前财政面临困境的感受,尤其是地方融资平台债务不可持续,岌岌,这些都逼迫他们必须想办法来解决。

从2010年开始有关部门就开始了对地方债务的清理,减少并控制商业银行对地方融资平台贷款,以及对地方融资平台进行整顿等等措施都连续出台。但是正是在这个过程中出现了问题:经济下行,地方债务项目赢利能力更差,无法对债务进行还本付息,而且随着房地产的进一步下行,地方政府手中的土地不能难以卖得高价,而土地收入是归还债务的主要来源,这导致地方政府最近今年债务压力很大。

    地方政府没有办法,就只能通过影子银行去高利融资,这样虽然暂时解决了问题,但是是一种饮鸩止渴的方式,风险更大。去年前半年审计署对地方债务进行审计发现,地方债务规模不是减少了而是增加了,地方债务增速不是下降了而是上升了,有些地方政府甚至铤而走险,出现用群众集资款来归还债务的现象,这就是已经开始失控了。

    最终高层想到的办法是借新债还旧债,也就是由地方政府借债,然后归还以前的旧债,这种方式比较可行,由于目前由省级政府发行的债券利率很低,大概只有4%以下,而旧的债务一般均在5%以上,后写甚至达到10%以上,这样用低成本资金置换高成本的资金是一个好办法。

    不过这种办法也不能长期持续,毕竟省级政府信用也是有限的,目前过低的利息是因为机构还是认为省级政府还是有中央作担保,而且省级政府的手里的资源也很多,买债券可以得到其他实惠,但是不能长期下去,利率肯定要抬升。而且国家信用也不能长期对省级政府担保。

    要解决地方债务的问题,还是要让地方政府以自己的信用发行债券,也就是自发自还,建立纯粹的地方政府债券,债券的价格和利率完全由地方政府的财政状况来决定。

     这时候,恰逢预算法草案第四审,最终人大必须通过这个四审稿,新预算法允许地方政府发债,其实是要用用地方债替代传统的融资平台模式,可以明显降低地方政府面临的期限错配和由此带来的流动性和违约风险

    这次新预算法最具有开创意义的是,明确要求地方政府公布资产负债表,资产负债表的公布意味着地方政府资产和负债,收入和支出等等都要明明白白的诏告天下,暴露于阳光下。如果某个地方政府资产不足,或者负债过重,可能就发不了债,说明一个地方政府领导干的不好,作为一个家长,没有盘算好本地方的资产和负债;如果负债过高,可能面临破产风险,而发不了债券,就更加难以正常运作,这样可以提升地方政府的财政透明度、约束地方政府过度举债的冲动,有助于从源头上控制地方政府的债务风险。

     而且随着地方资产负债表的定期公布,机构可以根据透明的财务数据对其债券进行打分或者评级,一旦负债过重,可能用脚投票,这是对地方官的警告;如果资产升值,财务状况良好人们都纷纷购买该地方债,债务价格将会飙升,地方政府可以低成本融资,用于地方建设,这是对其政绩最实在的奖励。

    新的预算法还要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。央行研究局首席经济学家马骏认为在我国当下,除了中央政府要建立对省级政府的预警体系之外,更重要的是省级政府要建立对下级政府的预警体系和责任追究制度,对将要出现较大风险的下级地方政府及时进行干预,撤换导致较大财政风险的下级政府官员。因为在我国,省级政府目前债务问题不大,而且其财政资源广博,完全可以稳定债务风险,现在最大的风险在县市一级,因此这样对地方政府的约束机制就更加有效。这就是市场机制的约束机制,是对地方政府预算的硬约束。

更重要的是,新预算法实现如此功能对央行的货币政策有重大意义。

实际上,财政和货币向来就是一对孪生姐妹,无法分开,在中国,货币方面出问题,往往是财政体制落后的原因,比如现在有一种说法,说中国的央行发行了世界上最多的货币,其中有一个原因,就是当年四大国有银行不良资产过多,央行用外汇注资,这本质上是印钞票购买不良资产,本质上国有银行的不良资产应该由财政来承担,因为这些不良资产正是国有企业的贷款所致。再比如,在当下,物价持续下行,中小企业经营极端困难,这时候应该是降低利率和准备金率,但是央行却迟迟不降息,为什么,因为如果降息,就会让房地产泡沫进一步膨胀,并且让正在淘汰的过剩产能更加扩大,而由于前期政府刺激发行的大量货币,也构成通胀压力,一旦利率下降,通胀可能再次来临。

    而且,政府项目和国企对利率不敏感,因为对于他们是预算软约束的,无论未来债务压力如何大,都有政府帮他们解决,无论资金成本多高,他们都会去借,因此央行的利率政策根本不起作用。无奈之下,央行只有通过货币量的控制来部分实现货币政策目标,而目前更是创造了所谓的定向宽松,这种方式用总量式政策来解决结构性问题,必然效果大打折扣,因此对这样的政策央行表示了忧虑。

   一旦新预算法以上规定能够严格执行,央行的货币政策就可能转向利率调控,这是目前世界上央行通行的做法,是一种代价最小,效果最好,并且也是最容易达到目标的政策。

 

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