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此轮刺激将效果存疑

2013-08-06 00:18:25评论

 

摘要:此轮政府保增长稳增长的措施没有当年的四万亿刺激那样猛烈,但思路如出一辙,由于经济发展环境的转变,而体制改革甚微,此轮刺激尽管规模与当年的四万亿不可同日而语,但是能否达到政策设计者的目的,笔者抱悲观态度。

 

最近两次国务院常务会议终于把政府羞羞答答的投资计划活盘推出,这至少表明了一个政府的思路,那就是如果没有这些政府主导的刺激计划,经济增速可能下滑至7%以下,而这正是李克强所设定的经济下滑的底限,跌过这个底限“这是不被允许的。”

我们先不说经济的增长下滑是否能被政府所“允许”,笔者担心的是此次推出的经济刺激计划能否真正实现目的。铁路投资依然是此轮刺激的最重要抓手,说明政策设计者认为,铁路仍然可以夸大杠杆。

第一次次会议研究部署了铁路投融资体制改革和进一步加快中西部铁路建设。按照国务院的规划,今年铁路固定资产投资从年初计划的6500亿元上调到6900 亿元,明后两年总计将完成投资1.4万亿元。同时,2013年新开工项目由37个调整为47个。

根据铁路总公司的数据,上半年铁路固定资产投资仅完成2159亿元,仅占全年固定资产投资的约31%。由于上半年开工项目寥寥,据不完全统计还不到10条,要完成调整后的新开工项目规划,下半年或将集中开工近40条新线。

资金的筹集来源也是老套路,依然是中央财政资金的筹集,然后作为杠杆,撬动其他社会资金的进入。会议决定设立铁路发展基金,这一基金有望于今年推出,其主体包括200亿元的中央预算内资金,450亿元的铁路建设基金,再加上由交通运输部主管、主要用于公路建设的车辆购置税当中划拨出来用于铁路建设的资金,这部分大约在150亿元。确立政府引导资金以后,铁路发展基金初期还争取吸收200亿元社会资本,形成总规模约1000亿元的投资能力。

这其中,中央预算内资金和车辆购置税来自于财政收入,可看做财政政策刺激,社会融资一般属于股权性质投资。还有缺口将通过铁路建设债券来弥补,比如刚刚国务院批准发行的1500亿元的铁路债额度,当然银行贷款也在题中应有,商业银行如果投鼠忌器,还有国开行这样的政策性银行的信贷支持。

会议还决定要向地方和社会资本开放城际铁路、城市铁路、资源开发性铁路的所有权和经营权,争取十二五后两年社会资本投资铁路领域达到2000亿元。

其实,此次铁路投资计划能否真正落实,端在一点:就是能否成功吸引社会资本进入,而这更取决于两点,一点是铁路经营状况,一点是铁路管理体制的改革。笔者对这两点不报有任何乐观希望。

有专家估算,现在公布的2.84万亿债务只是已建铁路的债务,还有在建铁路的债务大概一万亿,这样算下来,铁总目前的债务大约接近4万亿,每年需要偿还的利息在2000多亿,而在2013年一季度末,铁路总公司税后亏损70亿元。平时多坐地铁的人们会发现,高速铁路的乘客人满为患,需求很旺盛,但是否能盈利,普通老百姓很难得知,外界也很难测算,主要是铁路系统庞大,各种开支项目繁杂,变化多端,因此也难以估算其收入,也就是说铁总如何以一个简单的、常规化的框架对其投资项目收支进行说明,也是吸引社会资本进入的一个重要因素。

而铁路管理体制改革目前看来更是如蜗牛爬行,很难达到外界所希望的程度。经过多年的探索,铁道部改制终于走出了关键的一步,铁路总公司成立,但是这个模式目前尚在试运行阶段,能否达到改革者的预期,还不能过早下结论,不过从目前的设置来看,铁总很可能成为类似中石油、中石化和国家电网这样的超级垄断企业,这样的企业仍然是一个改革的过度产品,按照目前国有企业的监管模式和产权设置,最终将可能是不仅仅占有了市场化的所有好处,而且还占有体制内行政化的所有好处,成为攫取国民利益的庞然大物,想通过它来实现改革铁路投融资体制,并最终实现市场化的公平竞争可能性很小。

其实,制约铁路真正市场化的客观原因,还有其跨区清算的复杂,这具有一定的自然垄断属性,很难按照市场化的方式进行拆分。因此,以市场化的方式吸引社会资金的进入,至少从目前的体制改革进度而言,几乎没有可能。

铁路投资中还包括一部分是450亿的铁路建设基金,从目前来看,铁路建设基金也正处于最困难的阶段,随着煤炭价格的大幅下滑,煤企大量关门停业,煤炭运输和销售进入冷冻期,铁路建设基金的筹集陷入前所未有的困难。而铁路建设基金也是铁路部门用来归还债务利息的重要来源,去年整个铁路建设基金才筹集648亿元,如果有450亿元用于铁路发展基金,那么银行的利息和债券收益又由谁来还呢?这就成为一个问题。事实上,从去年开始,社会上对这种税不像税、费不像费的项目就呼吁取消的声音开始越来越多,加上今年煤企困难更甚,能否筹集到去年的数据很困难,铁路发展基金能否足额筹集,是很让人怀疑的。

此轮经济刺激的一个重要前提是,地方政府已经不像2008年那次那样富足,那时候尚有无尽的土地可以卖,尚有正在飞升的房价为其卖地和银行贷款提供抵押,现在这两个条件都已经发生变化,地方政府今年前半年卖地收入尽管多个地方翻番,但是基本已经是饮鸩止渴,难以持续,地方政府对铁路的投入也可以不用抱希望了。

大家现在都把眼光房子中央财政,而中央财政上半年收入增长大约是6%,但是其支出增加却是10%左右,而前半年的中央财政投入铁路是减少的,那么即使中央财政下半年削减其他支出,而投入铁路,笔者认为空间不大,困难重重,目前我们看到的只是要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减,这或可能弥补资金缺口,但要看下半年执行的力度。

国务院在731日的常务会议上提出了减税的政策,从201381日开始,政府还将对月销售额不超过两万元的增值税纳税人和营业税纳税人,暂时免征增值税和营业税,预计每年可以免税300亿元。这将使符合条件的小微企业享受与个体工商户同样的税收政策,为超过600万户小微企业带来实惠。

按照实际情况,一个月只有两万元营业额的小微企业可能就是摆地摊或者卖早点油条的,当然小微企业在实践中可以变通,不过这种政策最终可能成为税务部门人员寻租的工具,小微企业能否得到实惠也是疑问,重要的是作为经济刺激的重要手段——减税,在此轮政府的刺激政策组合中,占比实在渺小。

当然政府还提出了其他基础设施刺激政策,比如市政地下管网建设和改造污水和生活垃圾处理及再生利用设施建设,燃气、供热老旧管网改造,地铁、轻轨等大容量公共交通系统建设等等,这些项目其实政府已经提出多年,对经济的拉动效果还是很好的,但是最终还是要落实到地方政府的资金上,这么多年来,在其他投资领域汹涌澎湃的情况下,这些领域被冷落的重要原因是,这些项目都是社会收益大于财务收益,很多都是公益项目,很难短期收回投资,不仅仅民资很难进入,地方政府即使有钱也不会去搞这种吃力不讨好的项目,当然京沪深这些地方财政相对富裕的城市除外。

总之,此轮政府保增长稳增长的措施没有当年的四万亿刺激那样猛烈,但思路如出一辙,由于经济发展环境的转变,而体制改革甚微,此轮刺激尽管规模与当年的四万亿不可同日而语,但是能否达到政策设计者的目的,笔者抱悲观态度。

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