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北京市伟博律师事务所主任
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信息公开是叫停狗肉经营的法宝

转载 2015-06-03 17:32:59

2015年5月24日由北京市伟博律师事务所偕同北京航空航天大学法学院、北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院、北京生态环保公益协会共同举办了主题为“依法行政与动物保护——牡丹江市犬只屠宰中的法律问题”学术研讨会,此次会议圆满结束。五律师对牡丹江市申请信息公开的情况介绍是本次论坛讨论的一个重要单元,也是讨论的焦点。在现有的法律框架下,信息公开是叫停狗肉经营的法宝。

五律师申请牡丹江市犬只屠宰信息公开背景介绍

2013年7月18日,牡丹江市政府官方网站发布《关于加强食用狗检疫(39号提案)的答复》,该答复称:“我市朝鲜族人口较多,一直有吃狗肉的习惯,多年来已形成了具有地方特色的旅游餐饮文化。由于动物保护组织及爱犬人士的诸多干涉,国家和省对肉犬屠宰检疫监管方面始终未出台明确的法律、法规、实施细则及地方性标准,我市暂无法实现肉犬‘定点屠宰,集中检疫’…… 在市食安办的协调下,市商务局、畜牧兽医局、规划局、环保局、工商局按各自职能分工共同推进此项工作。目前,上述六部门联合下发了《牡丹江市区肉犬屠宰厂(场)实行定点屠宰管理实施方案的通知》,市畜牧兽医局制定了《肉犬屠宰检疫规程》。经市食安办、商务局、畜牧兽医局、规划局、环保局、工商局等相关部门商定,牡丹江市区拟设立1-2家肉犬定点屠宰场,实行‘定点屠宰,集中检疫’制度……”该答复引起了轩然大波,尤其是动保人士对此反应强烈。

2014年10月30日,北京市伟博律师事务所李伟民律师联合臧云、安翔、王秋实、蔡春红四位律师,通过公开渠道查找牡丹江市发布的《牡丹江市区肉犬屠宰厂(场)实行定点屠宰管理实施方案的通知》(下称《通知》)和《肉犬屠宰检疫规程》(下称《规程》)未果后,联合使用邮寄方式向牡丹江市畜牧兽医局提交了《信息公开申请书》,要求公开下述信息:1、《牡丹江市肉犬屠宰检疫规程》文件;2、《牡丹江市区肉犬屠宰厂(场)实行定点屠宰管理实施方案的通知》;3、牡丹江市合法从事犬只屠宰活动的屠宰厂(场)的数量、名称和屠宰场(厂)所具备的资质。

对于上述申请,牡丹江畜牧局迟迟未做回复。随后,李伟民、臧云、秋子以及媒体人士前往牡丹江畜牧局当面交涉。经据理力争,牡丹江畜牧局做出了《屠宰规程》未正式出台的答复。但对于第2、3项信息,依然是未做答复。

2014年12月17日,五律师向黑龙江省畜牧局提起行政复议申请,复议请求牡丹江畜牧局对于2、3项公开申请作出答复,并提供2、3项信息内容。

2015年3月13日,臧云律师前往黑龙江省法制办参加复议案件的听证会。牡丹江畜牧局表示可以对2、3项信息作出正式的答复,答复内容经五律师确认,为:“1、牡丹江畜牧局未在牡丹江辖区内许可过屠宰犬只的屠宰场(厂)。2、牡丹江市食安办、商务局、畜牧局、规划局、环保局在2013年5月联合下发过《牡丹江市肉犬屠宰厂(场)实行定点屠宰管理实施方案的通知》,但该方案并没有实施。”

2015年3月26日,鉴于被申请人牡丹江市畜牧兽医局向申请人公开了相关信息并向申请人提供了《通知》及《牡丹江市区内肉犬屠宰厂(场)实行定点屠宰管理实施方案》,上述五位律师向黑龙江省畜牧兽医局申请撤回信息公开行政复议。这是我国首例涉及动物保护的政府信息公开事件,在动物保护法上具有里程碑的意义。

五律师申请信息公开的法律依据

1、《中华人民共和国政府信息公开条例》(2007年1月17日国务院第165次常务会议通过,现予公布,自2008年5月1日起施行。)

第九条 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:

(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;

(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;

(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;

(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

第十一条 设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:

(一)城乡建设和管理的重大事项;

(二)社会公益事业建设情况;

(三)征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况;

(四)抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。

第二十四条 行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。

行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。

第三十三条 公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。

公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

2、《行政复议法》(1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过 1999年4月29日中华人民共和国主席令第十六号公布 自1999年10月1日起施行)

第三条 依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项,履行下列职责:

(一)受理行政复议申请;

(二)向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料;

(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定;

(四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请;

(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;

(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;

(七)法律、法规规定的其他职责。

3、《中华人民共和国农业部动物检疫管理办法》(2010年1月4日农业部第一次常务会议审议通过,自2010年3月1日起施行;2002年5月24日农业部发布的《动物检疫管理办法》(农业部令第14号)同时废止。)

第二十一条 县级动物卫生监督机构依法向屠宰场(厂、点)派驻(出)官方兽医实施检疫。屠宰场(厂、点)应当提供与屠宰规模相适应的官方兽医驻场检疫室和检疫操作台等设施。出场(厂、点)的动物产品应当经官方兽医检疫合格,加施检疫标志,并附有《动物检疫合格证明》。

第二十二条 进入屠宰场(厂、点)的动物应当附有《动物检疫合格证明》,并佩戴有农业部规定的畜禽标识。

官方兽医应当查验进场动物附具的《动物检疫合格证明》和佩戴的畜禽标识,检查待宰动物健康状况,对疑似染疫的动物进行隔离观察。

官方兽医应当按照农业部规定,在动物屠宰过程中实施全流程同步检疫和必要的实验室疫病检测。

第二十三条 经检疫符合下列条件的,由官方兽医出具《动物检疫合格证明》,对胴体及分割、包装的动物产品加盖检疫验讫印章或者加施其他检疫标志:

(一)无规定的传染病和寄生虫病;

(二)符合农业部规定的相关屠宰检疫规程要求;

(三)需要进行实验室疫病检测的,检测结果符合要求。

骨、角、生皮、原毛、绒的检疫还应当符合本办法第十七条有关规定。

第二十四条 经检疫不合格的动物、动物产品,由官方兽医出具检疫处理通知单,并监督屠宰场(厂、点)或者货主按照农业部规定的技术规范处理。

4、《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》

第八条 制定规范性文件不得设定下列内容:

(一)行政许可以及面向社会实施的非行政许可审批;

(二)行政处罚;

(三)行政强制;

(四)行政事业性收费,但省人民政府以及省财政和省物价部门按照法定权限设定的收费事项除外;

(五)行政征用;

(六)依法应当由法律、法规、规章或者上级机关设定的其他内容。没有法律、法规、规章为依据,规范性文件不得规定限制公民、法人和其他组织的权利或者增加公民、法人和其他组织的义务的内容。

申请信息公开对叫停狗肉经营的意义

五律师之一的北京市伟博律师事务所李伟民律师认为:五律师申请信息公开对叫停狗肉经营的意义有五个方面:

第一、推进社会文明。当我们在原始时代的时候,或者比较落后时代的时候,食材范围是扩大的,甚至可以人吃人,但是随着社会文明发展,动物有感觉,它会流泪,它会痛哭,这时候我们开始在关注,除了人类之外还有更多有生命的东西。关注社会上除了人类存在,还有一些其他的生命,叫停狗肉经营是推动社会文明的进步。

第二、促进政府依法行政。现有法律规定狗肉是不能上餐桌经营的,不是法律或者政策允许那样做,它的意义就是依法行政。现有法律已经规定得非常清楚了,作为动物检疫部门,工商部门,司法部门,食品药品监督部门应该作为。从现在的调查来看,还有律师的行动来看,政府机关是有法不依,通过信息公开,通过行政诉讼要求政府按现有的法律框架来办事。

第三、树立法律权威。我们的法律非常多,只是没有发挥作用而已。动物保护领域也是一样,经常看到网上有人虐狗或者虐猫,在网上会引起公众事件,怎么办呢?现有法律框架下是有规定,法律没有发挥作用。可以通过谈动物保护问题,间接的来谈人的保护问题,动物的福利都考虑到了,何况管理动物,饲养动物的人呢?

第四、推动国家立法的进程。一个活动总需要人去推,律师的行动走在了前面,牺牲时间,牺牲精力,还花钱,干什么?推动我们国家立法的进程,不是说我们一定要参照国际上的惯例,或者是国际上的先进经验,但是社会文明的东西,普世价值的东西,应该在任何国家都是通用的。这次活动的目的是干什么?就是希望我们国家早日出台统一的《动物保护法》,或者是《动物福利法》,这是我们的目的,我们的目的是很长远的。

第五、树立社会公众的信仰。我们为什么犯罪率偏高?为什么道德状况每况愈下?原因是我们缺乏信仰,缺乏对生命的尊重,缺乏对自然规律的尊重,缺乏对法律的尊重。当一个人身体发生病变的时候,他是有综合原因的,并不是一个单方面的原因所造成的。中国现在一个很严重的现象,公众缺乏一种信仰,我们现在的局面是什么都可以吃,什么都可以喝,把自己之外的生命当做一个不存在的东西来看待,当你哪一天对上天敬畏,对自然规律敬畏,对法律进行信仰的同时,这时候社会才能达到真正的和谐。

五律师之一的北京德翔律师事务所安翔律师认为:如果从上位法设立行政许可的角度,底下什么部门,什么文件级别可以作出具体规定,具体解释呢?最低的是规章。依据我国的《立法法》,规章是由谁来设定的呢?《立法法》第73条,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。这里面所说的这几个主体,牡丹江都不是,他显然不是省、自治区、直辖市,也不是国务院所设定的“较大的市”,国务院设定的才14个,牡丹江不是这个范围。从这个角度来说,他出台的任何关于屠宰检疫这个行政许可方面的规定,从主体上来讲就是不合法的。

五律师之一的北京健祥宇律师事务所蔡春红律师认为:针对牡丹江信息公开的事件,这不是纯粹的动物保护的事件,五律师之所以提起这样的行动,不是为了保护那些屠刀下带上餐桌的小动物,不是这样的含义。实际上用这样的形式,更深的意义是想敦促政府,让政府能够有更好的,起到社会治理的职责和作用,政府是干什么的?政府就是要规范社会主体行为的,你有没有起到这样的作用,如果没起到的话,民间通过法律的形式怎样督促他,怎样慢慢的引导他实现真正的社会治理价值,这是我们更想达到的一点。

五律师之一的黑龙江赵长江律师事务所王秋实律师认为:牡丹江联合下发文件的事情,看似简单,而又悄无声息的地方政府很平常的行为,但是作为地方政府,在没有立法权的情况之下擅自出台这样的超越,而又违反上位法的地方政策,如果不及时的阻击,一定会成为一个全国效仿的对象,因为玉林已经在学习了,玉林学习以后,可能沛县或者其他的地方都会做同样的事情。在这样的情况之下,全国都将会出现更多的牡丹江,出现更多的具有“合法外衣”,实质违法的屠宰场,不但会影响食品安全,也将会使政府的公信力放纵于公权力的滥用之下,因为它会面对一个相悖的问题,屠宰场的设立本身违反了上位法,但是又有了合法的行政审批,这时候政府的公信力何在呢?取消也不是,不取消也不是,这就变成自身的矛盾,会使问题更加的复杂化。

北京航空航天大学法学院王锴教授认为:第一、牡丹江市的肉犬屠宰规程的问题出在,有没有对黑龙江省的规定进行严格的具体化,或者说符不符合黑龙江省规定,同时黑龙江省规定本身有没有进行概括授权,它的规定本身合不合理。第二、牡丹江市红头文件是存在违法嫌疑的,如果违法了以后怎么办?五律师采取的是政府信息公开的方式,我们只是要求他公开文件的内容,没想到政府这么心虚,没敢公开,而且还自己把自己的文件,说他既没有公布,也没有实施,等于是变相的废了。

北京社科院法学研究所副研究员成协中认为:律师通过信息公开来撬动对动物的法律保护问题具有重要意义。

第一、满足知情权方面的价值。

第二、信息公开对于行政决策的合法化具有很重要的功能,很多部门之所以不敢公开相关的信息,就是因为信息产生的过程可能存在一些违法性的瑕疵。相关的文件虽然已经出台了,但是基于各方面的原因,也没有实施,可能也是基于他自己考虑到制定权限,制定过程可能存在违法性的风险,在这个意义上,信息公开对于促进整个决策的合法化具有很重要的功能。提升决策理性化具有很重要的功能。信息公开不止是行政机关,不止是看相关的行政部门有没有法定的职责和权限去做这个文件,而是需要去探究行政机关在行使相关职权的时候有没有遵守法定的一些程序,其中很重要的利益考量,在文件的制定过程当中有没有得到遵守。现在提出很多,在行政决策过程中需要有公众参与,专家论证,风险评估,合法性审查,相关的文件制定出来,有没有经过这样的法定程序,即使经过了这样的法定程序,相关的利益考量,在这个过程中没有得到很好的遵守的话,即使形式上是合法的,实质上也是非理性的。在叫停狗肉经营这个事件里面,信息公开是具有非常重要的价值。

中国政法大学法治政府研究院蔡乐渭教授认为:有关犬只的屠宰事项属于政府信息公开范围,不止是应当公开的,并且应该是主动公开的。

蔡乐渭教授认为:第一、从政府信息公开基本原则来看属于公开范围。根据当前的立法情况,有关政府信息公开主要是依据2007年所颁布的《政府信息公开条例》来进行规范的。首先,《政府信息公开条例》在信息公开的范围方面应该是确立了一个基本的原则,就是以公开为原则,以不公开为例外,而不公开的主要是国家秘密、商业机密、个人隐私。从律师申请的这三方面内容来看,不管是按什么标准区理解它,都不涉及到国家秘密、商业机密和个人隐私,因此,从这个原则来看,总体上我倾向认为是属于政府信息公开范围的。

第二、犬只屠宰属于应当主动公开的信息。《政府信息公开条例》第9条规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开。1、涉及公民、法人或者其他组织切身利益的,2、需要社会公众广泛知晓或者参与的。有关犬只的屠宰事项,特别是就牡丹江市这样一个传统地区来说,涉及到哪些人的利益呢?首先是涉及到消费者的利益,有许多人的确在食用狗肉,这个群体是相当庞大的。第二个方面,因为有很多的消费者,也涉及到相当多的生产经营者。第三个方面,也涉及到许多的动物保护主义者,反对食用狗肉的人,一旦涉及到这么多人的话,应该说这样的信息和这些组织,和这些公民,和他们的切身利益都是密切相关的,无疑是属于社会公众广泛知晓和参与的信息,这个角度来讲,这样的议题应该属于政府应该主动公开的范围,不止是应当公开的,并且应该是主动公开的。

第三、根据从第10条来看,也有相关的规定。县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第9条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列事项,其中第一项是行政法规、规章和规范性文件。牡丹江市肉犬屠宰检疫规程,牡丹江市肉犬屠宰场实行顶点屠宰实施方案的通知都属于规范性文件,因此是属于政府信息公开的范围。

牡丹江市到底有多少合法的肉犬的屠宰场,这属于《政府信息公开条例》第10条第3项所规定的国民经济和社会发展的统计信息,同时也属于该条第7项所规定的行政许可的相关事项,按第10条,同样是应该公开的。

第13条还有一个规定,除前述主动公开的事项外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向相关行政机关申请。按照这个条款规定,只要是在前述的政府信息公开范围内的事项,公民都可以申请公开,政府不得以其他理由,比如说不属于科研等领域拒绝公开的。从这个条款规定的内容来看,同样也应该属于政府信息公开的范围。

通过前述的分析,我的结论是什么呢?从《政府公开信息条例》的规定来看,有关犬只屠宰事项应该是属于政府信息公开的范围,政府应该对此予以公开,特别是在有公民申请公开的情况之下,更应该公开。有关整个事项还有一点值得关注,相关的材料披露,这个事件怎么引起的呢?是2013年的时候,牡丹江市政府公布了一个政协委员提案的答复,这个答复是 有关这方面的,这个答复里面明确提到,目前上述六部门联合下发了牡丹江市肉犬屠宰厂实施定点屠宰管理实施方案的通知,是畜牧兽医局制定了肉犬屠宰检疫规程,这是他的答复里面明确提到的,但是案件发展下来,从材料里面可以看到,最后相关的行政部门承认前述的规范性文件并没有正式出台,或者说没有正式的实施,这就让人感到震惊了。对于政协提案的答复居然公然造假,让人难以置信,但这就是一个事实,这也从另外一个侧面说明了律师就这个事项来提请政府信息公开,是有特别意义的。

结语

申请信息公开不是目的,而是手段。五律师做这些公益行动的目的和真正的社会意义,它不单单是法律问题,包括了社会方方面面的问题。五律师通过申请信息公开,抵制狗肉经营行为,搞清楚了对狗肉不是停留在吃与不吃这个层面讨论,这不是吃与不吃自由的问题,吃狗肉是个人自由,但是狗肉成为商品,绝对是违法,绝对要遵守国家监管。我们国家《野生动物保护法》正在修改,对相关动物的福利,或者动物保护的条款加进去,律师们也发出声音,每一个行动,哪怕一小步,相信推动社会是一大步,最终通过统一的《动物保护法》、《动物福利法》是大势所趋。

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