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北京市公房租赁中拆迁补偿款的归属及分配法律问题研究

(2011-05-18 15:54:17)

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杂谈

分类：法治论坛

             北京市公房租赁中拆迁补偿款的归属及分配法律问题研究
                 ——兼论共同居住的家庭成员的权益的维护（转载于bbs.chinacourt.org）

    拙文《北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法律问题研究》在网上发表至今已经将近一年了。那还是去年尚未毕业的时候，在一家律师事务所实习接触到公房租赁方面的的案件，有感而发写的一篇具有探讨性质的文字。
    一年的时间很快就过去了，其中发生了很多事情，有人开心，有人痛苦。就我本人而言，也经历了一个从学生到社会人转化的过程。实在来说，这个转化过程并不顺利，特别是2007年12月到2008年1月这一段时间，接连遭到挫折，不能轻松。在这其间，倒也略略领会生存之艰辛，人情之冷暖。当自己无助的时候，有亲人、同学、朋友的帮助和鼓励，心里很受感动，更加知道人与人之间相互同情、爱的重要意义。
    拙文《北京市直管公房租赁中承租人变更、拆迁补偿与继承法律问题研究》在网上发表后，很多人通过各种途径向我咨询有关公房租赁的问题，我自己都在力所能及的范围内给于解答。但同时心里又很不安，担心因自己的错误给人家造成损失，则后果很严重。在咨询的同时自己对问题的认识也更加全面和深入。现在回过头来看自己在一年前写的这篇文章，就觉得其中有些观点是值得商榷的。
    现在，我想在原来文章的基础上就拆迁补偿款的归属及分配的问题进一步进行探讨。因为公房纠纷的终极目标其实是拆迁补偿款，争取承租人的地位不过是手段而已。同时，本文还将对共同居住的家庭成员的权益维护的问题一并进行探讨。因为，在这种案件中这些共同居住的家庭成员是最弱势，最值得同情的。当然，我不是说其他人不值得同情。我觉得从某种意义上，公房纠纷中的各方（承租人及其家庭成员）都是受害者：大家最后得到的也许不同，但都失去了亲情的温暖，令人感慨。
    感慨之后切入主题。
    根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》（北京市人民政府令第87号，2001年11月1日施行），拆迁中的补偿实际上分为两种：一种是拆迁人对被拆迁人的补偿（拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的建设单位，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有权人）；一种是被拆迁人对承租人的补偿。两种补偿体现的法律关系是不同的。本文所讲的补偿是指后一种补偿即被拆迁人对承租人的补偿。
    根据《北京市城市房屋拆迁管理办法》，对公房承租人的补偿可以选择采用以下三种方式：1、公房承租人按照房改政策购买承租房屋，以被拆迁人身份获得补偿；2、被拆迁人以异地安置公房承租人的方式，与公房承租人解除原来的租赁关系（实物补偿）；3、被拆迁人以协议方式收购公房承租人的公房使用权（货币补偿）。现实生活中，比较常见的是第一和第三种方式。而本文的论述仅仅针对第三种即货币补偿的方式。
    首先，公房拆迁补偿款补偿的是承租人，这是很明确的。此前，看到一种论断称公房租赁中的拆迁补偿款归承租人和共同居住的家庭成员共有。这种论断缺乏法律依据。因为，公房租赁合同是合同之一种，受合同相对性原则的约束。它规范的是公房出租人（产权人或管理人）和承租人之间的关系，而与其他人无关。至于承租人家庭成员之间关于公房使用的问题，属于承租人家庭内部问题，和公房租赁合同关系是两种不同的法律关系，不可混为一谈。
    在货币补偿方式中，拆迁补偿款的归属及分配取决于以下几个事实的发生顺序：承租人死亡、承租人变更、拆迁的实施。根据上述事实的发生顺序，拆迁补偿款归属及分配的情形可以分述如下：
    1、拆迁在公房承租人生前实施，公房承租人获得拆迁补偿款后死亡。这种情况下，应当认为拆迁补偿款归承租人所有。公房承租人在获得拆迁补偿款后死亡，该拆迁补偿款作为个人遗产按照继承法相关规定，由继承人继承。这里有一个问题，就是如果承租人的配偶健在，那么拆迁补偿款是属于承租人个人财产还是夫妻共同财产？因为，是否夫妻共同财产对于拆迁补偿款的分配具有十分重要的影响。
    我个人初步的意见是，从合同相对性的原理出发，承租人因公房租赁合同而获得的财产应当认定为个人财产。当然，现实生活中，公房租赁的问题有复杂的历史背景，而且是缘起于法律健全之前的，后来的法律是否溯及前面的事实，仍需商榷。这里只是提出问题，引发相关的注意。
    2、公房承租人生前与被拆迁人达成补偿协议，但在补偿款落实到位之前死亡的。我们知道，拆迁本身有一个周期，从前期的筹备、协商，到拆迁的实施、补偿款的落实存在一个较长的时间跨度。而承租人——大部分都是上年岁的老人了——有可能在这个时间跨度中的任何一个时间点告别人世，这是一个不容回避的问题。在这种情况下，拆迁补偿协议在承租人死亡前还是死亡达成对于补偿款归属的认定就具有关键意义。如果承租人在拆迁协议达成后死亡的，则承租人的地位已经被固定，后来不可能再发生承租人变更的问题。这种情况下，我认为拆迁补偿款应当归承租人所有。承租人死亡后落实的拆迁补偿款应当作为承租人个人的遗产，按照继承法有关规定由继承人进行继承。如果承租人在拆迁协议达成前死亡的，其承租人的主体资格丧失，不能获得基于承租人地位所得的拆迁补偿款。
    3、原来的公房承租人健在或死亡，但家庭成员达成一致并经公房产权人或管理人同意变更公房承租人。变更承租人后发生拆迁，获得拆迁补偿款。这种情况下，应当认定拆迁补偿款归变更后的承租人。理由如情形1所述，不再重复。
    4、原公房承租人死亡，因为家庭成员不能就变更承租人人选达成一致或公房产权人或管理人拒绝变更承租人，在此僵持之际，发生拆迁。这种情况最为复杂，也最为普遍。
就我了解，现在变更公房承租人是很难的。当事人在原承租人死亡的情况下向公房产权人或管理人（例如房管所）申请变更承租人的时候，公房产权人或管理人都会要求申请人的家庭成员就承租人人选达成一致意见。有的公房产权人或管理人还要求对家庭成员达成一致意见的情况进行公证。而家庭成员之间考虑到将来拆迁补偿款的分配，利益冲突严重，很难达成一致意见。
    通过诉讼变更承租人也很难得到法院的支持。通过民事诉讼请求变更承租人的话，法院会以公房的产权人或管理人对公房有处分权，可以自由决定是否续租以及续租程序上的事情为由驳回诉讼请求。通过行政诉讼诉行政机关消极不作为，请求履行变更职责，法院也不支持。笔者去年代理的一个案件，诉西城区政府行政不作为，请求履行变更承租人职责。法院判决驳回诉讼请求。理由是西城区政府不存在不作为的问题，已经积极履行职责了。所谓积极履行职责是指，房管所对于当事人的变更申请做出了一个书面的答复，该答复称因当事人家庭成员之间不能就承租人变更事宜达成一致意见，所以拒绝变更。就是说，房管所做出“拒绝变更”的书面答复行为就是履行职责！
    那么在原公房承租人死亡，尚未变更承租人的僵持之际，发生拆迁，拆迁补偿款的归属如何确定？如上所述，承租人的死亡将导致租赁合同的终止，承租人资格的丧失。《合同法》第二百三十四条规定：“承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋。” 虽然，承租人死亡后与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋，但是在后来的承租人和出租人之间发生的是一个新的租赁合同关系，而不是继续履行原来的租赁合同。原来的租赁合同已经因承租人的死亡而终止，已经死亡的承租人因民事主体资格的丧失而不可能再履行租赁合同的义务，当然也不可能再享有租赁合同的权利。因此，在公房租赁关系中，已经死亡的承租人不可能再承担公房租赁合同中的义务，当然也不应当再享有公房租赁合同带来的利益。因此，拆迁补偿发生在原公房承租人死亡后的，拆迁补偿款不应当归属原来的承租人。因为随着死亡事实的发生，他（她）已经不再具有承租人的身份，虽然他（她）可能还是公房租赁合同上的承租人。
    现实生活中，在原承租人死亡后，通常由共同居住的家庭成员继续居住公房，并承担房租及其他由承租人承担的义务，扮演实际承租人的角色。但是，就我了解，请求确认事实上的公房租赁关系或实际承租人地位的诉讼主张在目前是得不到法院支持的。
    那么在原承租人已经死亡，又没有签订新的公房租赁合同确定新的承租人的情形下，是不是就不存在对承租人进行补偿的问题了呢？因为不存在承租人啊。如果这个论断正确的话，直接将与原承租人共同居住的家庭成员赶出公房就是了，甚至还可以向他们主张不当得利。很显然，这种思路贯彻下去肯定是有问题的。也就是说，虽然共同居住的家庭成员没有成为承租人，不能享有承租人的权利，但是他（她）对于所居住的公房应当是有一种权利的，我认为这种权利就是居住权。
    所谓居住权是指对于他人房屋享有的占有、使用的权利。我国法律并没有规定居住权，公房承租人（共同居住人）对于公房享有居住权也没有法律上的依据。但是，如果不存在居住权，没法从法理上解释目前北京公房租赁中存在的上述问题。事实上，北京个别法院已有支持当事人请求确认对公房的居住权的判例。（http://www.wyfc.com.cn/xiangguananli/anli11.html，2008年3月21日访问）
    既然是一种居住权，居住利益，那么已有其他房屋居住的家庭成员就不应当享有这种居住利益了。所以，我认为在原公房承租人死亡后，变更承租人之前发生拆迁的，与原承租人共同居住的家庭成员应当得到基于居住权的补偿。至于未在公房中居住的家庭成员请求补偿的，我不认为有正当性。
与原公房承租人共同居住的家庭成员应当如何维护自己的利益呢？在目前的情况下，我认为可能有以下几种选择：
   1、提起民事诉讼，请求继续承租公房。如上所述，法院会以公房的产权人或管理人对于公房有处分权，可以自由决定是否续租以及续租程序上的事情为由驳回诉讼请求。
   2、提起行政诉讼，请求行政机关（区政府）履行变更职责。但是根据我的经历，法院认为房管所做出“拒绝变更”的书面答复就是履行职责的态度，我们就知道，这种诉讼请求得到法院支持的可能性很低。
   3、提起民事诉讼，请求确认居住权。我想，这也许是在目前比较无奈的情况下，可以试一试的途径。但是，法院判决确认居住权后，拆迁中的当事人要求对居住权进行补偿的主张能否得到法院的支持，我现在也不能确定。

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