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进一步改革和完善中国金融监管体系

2013-08-22 16:55:48评论

——评建立金融监管协调部际联席会议制度

为进一步加强金融监管协调,保障金融业稳健运行,日前,国务院同意建立金融监管协调部际联席会议(以下简称联席会议)制度。联席会议的职责和任务包括:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性、系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调以及国务院交办的其他事项。

联席会议由人民银行牵头,成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局,必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。人民银行行长担任联席会议召集人,各成员单位主要负责同志为组成人员。联席会议联络员由成员单位有关司局负责同志担任。联席会议成员因工作变动需要调整的,由所在单位提出,联席会议确定。

联席会议办公室设在人民银行,承担金融监管协调日常工作。

联席会议重点围绕金融监管开展工作,不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策,重大事项按程序报国务院。联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作,落实国务院交办的事项,履行工作职责。联席会议建立简报制度,及时汇报、通报金融监管协调信息和工作进展情况。

国务院要求,人民银行要切实发挥好牵头作用,银监会、证监会、保监会、外汇局等成员单位要积极参加,相互支持,加强沟通配合,形成合力,确保联席会议制度有效运转。

这是中国金融监管体系改革的一个重要举措。但是,这只是中国金融监管体系改革的第一步。我认为,中国金融监管体系还应当进一步改革。

众所周知,从1949年新中国成立到1978年开始实行改革开放政策之前,中国实行严格的计划经济管理体制,当时中国几乎没有金融市场,一切信用归银行,而且相当长的时间里,中国只有一家银行即中国人民银行(以下简称人行),它既从事信贷业务又有金融监管的职能,当时可谓是集中统一的金融监管体制,当然是严格和简单的统一监管。90年代以后,中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志,多层次资本市场逐渐发展起来,除了四大国有商业银行外,其他股份制商业银行纷纷建立,外资银行开始进入中国,非银行金融机构迅速发展,其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下,但靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。我国在90年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会(简称证监会)、中国保险监督管理委员会(简称保监会),和中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。中国人民银行主要制定和执行货币政策,对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。由此形成了由人行、证监会、银监会和保监会(即“一行三会”)的分业监管格局。

这一格局的形成,有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理,有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。

然而,中国现行的金融监管体系存在诸多问题与不足。

1、 多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下。

监管部门间协调难度大,监管效率低。从金融监管的主体角度来看,银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的,若一家金融机构经营不同业务,如既从事银行业务,还从事保险或证券业务,如某项业务发生风险,在确定那家监管机构牵头、由由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。

2、 对金融控股公司存在监管盲区。

随着中国金融业混业经营的发展,金融控股公司将成为中国金融组织的主要形式。中国金融控股公司已经出现和得到了一定的发展。

我国目前实行的严格的分业监管体制,很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化,集团规模大和跨国经营导致内部管理部门层次复杂化,集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。这种状况,一方面加剧了信息不对称,对于金融控股公司的外部监管也造成了困难,易于造成监管真空。另外,因为涉及多个行业的监管机构,各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。只要在不同的专业金融监管体系之间存在着差异,金融控股公司就可能会采取规避监管的行动,建立一种经营阻力、成本最小的组织模式,从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。同时,即使每个监管主体能够有效控制各自监管对象的风险,但由于不同监管主体之间信息交换不畅形成的信息阻塞,使得金融控股公司整体的风险状况也难以掌握,也易于出现监管“真空”。

3、 难以对金融创新进行有效监管。

始于20世纪60年代的金融创新,引发了金融业的一场革命。然而金融创新却是和放松金融监管相伴而生的;由于金融创新的快速发展,使得适当的风险管理和风险监管未能及时跟上,致使监管滞后。美国次贷危机在一定程度上讲就是金融创新过快而监管滞后的结果。中国需要金融创新,需要发展金融衍生品市场。中国现行的金融监管体系,很难对金融创新进行有效监管。

总之,中国目前实行“一行三会”(即中央银行、银监会、证监会和保监会)的分业管理体制,存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题。尤其是对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。

随着我国金融业混业经营的发展,进一步的金融创新,多层次金融市场包括金融衍生品市场形成与发展,以及金融市场国际化的深化,中国当前实行的严格的分业金融监管的体系已经很难适应需要,进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。

从长远看,中国应当走金融统一监管或综合监管之路,变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。(参见曹凤岐等著:《金融市场全球化下的中国金融监管体系改革》,经济科学出版社,2012年11月)。

当然,从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事,要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立对金融机构和金融市场进行集中统一监管的金融监管机构是一种较为理想的选择,当然,必须经过若干过渡才能实现。

第一,当前,在总的金融监管体制不变的情况下,进一步明确各监管机构的职责,加强信息交流,强化监管协调,各监管机构充分合作与协作。完善和强化中国人民银行和银监会、证监会、保监会“监管联席会议制度”。其实,早在2004年银监会、证监会、保监会就建立了“监管联席会议制度”,遇到重大综合监管问题,及时协商并作出各监管部门的统一决策。但这个机制是以三家监管机构签署“备忘录”的办法形成的,形同虚设,并未发挥真正的协调作用。这次建立金融监管协调部际联席会议制度与以前的“备忘录”有所不同,一是该制度由国务院正式批准,提高联席会议的权威性,二是明确由人民银行牵头,各金融监管部门的一把手为金融监管协调部际联席会议的成员,强调了人民银行在金融综合监管中的作用。名单显示,召集人为央行行长周小川,成员包括银监会主席尚福林、证监会主席肖钢、保监会主席项俊波、外汇局局长易纲,增加了联席会议的可操作性。

第二,尽管金融监管协调部际联席会议会增强各监管部门之间的协调,对重大综合监管事项会协商解决,但联席会议制度毕竟是非常设机构,而且其成员都是各监管部门的一把手,他们同是部级单位,平起平坐,会增加协调难度。为了有效协调各监管部门的关系,我们建议在联席会议基础上,建立常设的金融监管协调机构,这个机构在国务院层次建立,主席可由主管金融的国务院副总理或国务委员兼任,其成员有各监管部门主要负责人参加。此机构可称为中国金融监管协调委员会,此委员会并不参与日常监管工作,只是定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和作出决定,协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。

第三,我们建议在条件成熟时,在中国金融监管协调委员会的基础上,建立具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会(以下简称“中国金监会”),进行综合金融管理,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制订金融法律、法规,协调监管政策和监管标准,监测和评估金融部门的整体风险,集中收集监管信息,统一调动监管资源。通过统一的监管机构,对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管,以维护金融业和金融市场稳定发展。中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的分业监管部门,分别对银行业、证券业和保险业进行监管。金监会制订金融监管政策和法规,协调各监管机构之间的关系。

为了更好地发挥中国金监会的监管功能,我们建议在金监会成立后,下设立三个委员会,一是成立金融审慎监管委员会,将原来“一行三会”的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会,该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能。二是成立投资者保护委员会,负责业务运作与投资者保护,该委员会对金融衍生产品进行审查,对投资者进行提示与告知,协助投资者的投诉的仲裁甚至诉讼。三是成立金融稳定委员会,负责金融体系的整体稳定性,同时制订金融监管的各项法规和政策。

中央银行仍然担任部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策外,还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会与中央银行共同进行金融监管的“一行一会”监管体系。

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