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谢逸枫:房地产税是否开征部长无权决定

谢逸枫:房地产税是否开征部长无权决定

文/谢逸枫
2017年2月24日,住 房 和 城 乡 建设 部 部长陈 政 高及副 部 长陆 克 华发声。关于房地产税问题,陆 克华称,房地产税是十八届三中全会明确的改革任务,要加快房地产税立法,并适时推进改革,有关部门正在按照中央要求开展工作。事实上,从房地产税立法的角度来说,十八届三中全会正式首次提出,加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环保费改税。随后,官方已经有多次表态进行房地产税立法。2月24日,陈政高回答了关于房价到底会不会涨的问题时表示,不论是从环比看,还是从同比看,预计今年一季度房地产价格会继续趋于稳定。尽管2017年房地产市场面临许多矛盾和问题,面临许多不确定的因素,但我认为有利条件更多,我们有能力、有办法来保持房地产市场平稳健康的发展。
谢逸枫:房地产税是否开征部长无权决定
房地产发展方向、行业发展规划、房价是否大起大落、金融财政税收立法与制度改革、房地产税是否开征,住 建 部说了不算,部 长说了不算。因为住 建部、部长决定不了立法、管不了规划、管不了土地供应、管不货币供应、管不制度改革、没有政策最后决定权。可想而制,即使是住 建部贵为房地产行业主管职能部门,奈何手上无立法、规划、土地供应、货币供应、制度改革、政策决定的权力,一切涉及到房地产行业发展的事情,都需要看“上面”的意思,看其他部门的“脸色”管理房地产行业。房地产税开征工作一直滞后、房价一直没有下跌,地价一直保持上涨,不能怪住建 部、部、长的“无能”,因为真不是他们的错。

房地产税开征推进工作,与住 建部没有太好关系,预计是提供基础数据的分析与市场调查等工作。房地产税开征的工作,主要是国 税 总 局、财 政 部、发 改 委、国 土部、人 大 法 工委等部门的工作。基本上可以判断出,房地产税离开征还比较遥远,因为房地产税的准备工作处于理论研究探索与上海、重庆房产税经验总结阶段。按照房地产税的推进工作看,今年房地产税不会有任何实质性进展,继续研究探索,因为中央、国 务院没有发出开征准备工作的时间表。目前房地产税的开征准备既没有出台房地产税草案,也没有正式纳入立法规划,也没有进入人大法工委讨论,开征就更加谈不上。
 
现在谈房地产税开征毫无任何意义,等于是给市场添乱,与房价没有任何关系。即使房地产税草案、立法在2020年通过,未必就会立即全国开征,因为开征的时机与条件及基础不成熟。其一是时机不成熟:去库存没有完成,经济L型底部没有走出、官员财产公开制没有实施、上海重庆房产税试点失败、供给侧结构性改革实施中、与房价没关系。其二是基础条件不具备:个人住房信息系统全国联网与不动产统一登记及技术评估系统没有完成。其三是法理不通:70年土地批租制、产权国家使权制的问题没有解决。其四是立法准备不足:缺乏一套完善的房地产税草案与内部利益集团争论大及税源收益分配未划分。

其一是房地产税非地方主体税,说明房地产税是中 央税,收入归中央财政,非地方财政。2013年11月5日上午,全国 政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局 长 许 善达表示,房地产行业主要还是间接税,从历史规律和中国国策上来看,房地产税不可能成为地方主体税。1993年在税制结构上设定的是双主体,即流转税与所得税为主体,但当时流转税是占到70%,多年来税制一直在转变,间接税每年都在下降但速度很慢。目前的营改增可以促使间接税比重降低,但短期内是无法扭转的。而且,也要注意的是目前很多发达国家在提高间接税占比,所以,不能一味的谈降低间接税。

其二是房地产税无法代替土地收入。2013年11月5日,全国 政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局 长 许 善达表示,反对通过征收个人住宅房地产税来替代土地财政的建议,这是不切实际的想法。在目前中国人均GDP6000美元的情况下,提高财产税,特别是提高个人财产税在税收中的占比很不现实。反对通过征收个人住宅房产税来替代土地财政(即出售土地使用权)的有关建议,他指出,出售土地权收入去年为3万多亿,设立对居民住宅征收替代税种的建议明显脱离中国实际。策层若对如何调整居民收入差距、是否开征个人财产税两个问题达成共识,将使今后的财税改革更加顺利。

其三是通过个税调节收入差距不合适中产、工薪阶层。流转税和企业所得税具有调节收入差距的功能,两者目前占总税收之比将近80%。环境保护税,包括房地产税,这几个税即使改革出台,它对整个收入的影响是很小的。不能仅仅寄望于个人所得税的调整,尤其是工薪阶层的个人所得税。一个经济体的税制结构,是不可以人为自由设计的,税制结构与经济发展水平有着内在关系。随着经济增长、人均财富的增加,中国税制结构将会呈现出流转税比重进一步下降、企业所得税和个人所得税上升、财产税类缓慢上升的趋势。

其四是房地产税立法三年内难以完成。2014年3月18日,全国政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局 长 许 善 达表示, 房地产税与之前试点的房产税最大的区别在于,房地产税作为财产税的征税对象包括土地和房产。而我国房地产的财产主体分别属于国家与个人,也就是说“一个财产税税种,两个财产主体”。目前,没有可以借鉴或参考的其他国家的法律或历史经验,这仍需要在理论上和法理上研究如何设计。

房地产税是一个由若干税种组合而成的税收体系,主体可能是不同的。这是一个利益很大的调整,这个调整要慎重,不能草率。且这涉及税制改革,难度本来就不小,要进行新的模式设计,难度更大。房地产税立法前还需要理论准备、法理准备。有一条可以肯定,拷贝发达市场经济国家是不行的,要有中国特色。因此,至少在三年内,立法完成的可能性比较小。

推进房地产税的立法有两个难点:一方面,随着时间的推移,土地价值在升值,而房屋在贬值,税基难以统一;另一方面,土地属于国有,而房屋属于私有,一个统一的税如何对两个不同的纳税主体征收,也是一个重大的挑战。立法和推进试点是不同的。开展试点可以不讲法理,而要推进立法,就必须有法理的坚实支撑。在理论和法理上解释不清,这个税没法立。在美国等发达国家,房产税是为地方政府提供公共服务筹集财政资源的手段。如果中国推行房产税也是出于这种目的,受经济发展水平限制,房产税“在相当长的时间内实现不了”。

其五是重庆、上海房产税已失败。2014年3月9日,两会期间,全 国 人 大新闻发言人傅莹表示,房地产税正在研究中。全 国 人大 常 委 会 法 工 委 副 主 任 阚珂透露,房地产税法草案正由全国 人 大 常 委 会有关工作机构会同国 务院有关部门研究起草,条件成熟时会依法提请审议。2011年开始在重庆、上海试点的房产税已经失败,已经被本届财 政 部、建 设 部废弃。上届政府推行的重庆和上海试点的房产税模式是在其他房地产税收制度和政策不变的前提下,在居民的住宅保有环节增加的税。

本 届 财 政 部 领导提出的模式是在减少交易环节房地产其他税收的条件下,增加居民住宅保有环节的房产税。重庆、上海的模式已经被财 政 部新 领导否定。同时,十八届三中全会提出的是房地产税,与重庆、上海试点的提法不同,也是对重庆、上海房产税试点模式的否定。甚至有政 协 委员在今年两会期间呼吁叫停上海和重庆试点房产税。2014年3月16日,全国政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局 长 许 善 达表示,赞成房产税,房产税不符合中国国情,曾经建议取消房产税。在中国唯一可行的方案是对高档住宅在销售环节开征“消费税”。

财 政 部 新 任 领导在一个非正式讲话中提出要减少交易环节税费,再在居民保有环节增加税收。这个新模式和以前相比,完全不一样,说明现在的思路和原来试点思路不同了。十八届三中全 会决定明确表明进行房地产税立法,原来试点是由国 务院批准试点,不涉及立法问题。前后两者概念不同。2010年9月29日,多部委联合出台新一轮楼市调控措施,其中提出“加快推进房产税改革试点工作,并逐步扩大到全国”。随后,国 务院文件又提出要“加快推进房产税改革试点工作”,并于2011年起在上海和重庆率先试点。2013年11月15日,十八届三中全会决定提出,加快房地产税立法并适时推进改革。

2017年2月22日,全国 政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局长 许 善 达表示,在法理、试点效果上认为目前的房产税试点是失败的。在法理上,目前的房产税试点方案在法理上是相悖的。房产税征税的税基包括房价的全部,而房价里面土地使用权转让这部分占的比例很大,根据各地情况,至少占到1/2甚至2/3。土地不是居民所有的财产,居民只是70年的使用权,不是土地所有者。现在试点的房产税把土地这部分也纳入整个房屋的价格里了,对居民支付的土地使用的钱再征一个财产税,这在法理上是不通的。

中国对企业已经征了房产税,只是对土地和房产分开征。一个叫房产税,一个叫土地使用税。房产是财产税,土地使用税是使用行为的税。在试点效果方面,有人认为房产税能够抑制房价上涨,这么多年上海、重庆房价都上涨,上海涨的快,重庆涨的慢,说明跟房产税对房价没有抑制作用。靠这个税来起到抑制房价的目的,基本上也是不现实的。而上海、重庆都没有写一个报告说房产税试点取得了成功。而且也没有其他城市开展试点,实际是网上一传哪个城市要搞房产税试点了,这个城市的政府马上出来辟谣。

开征房产税的一个目的是要增加地方政府的收入,要按这个目的,那征收力度、税率得定的非常大才行,现在上海、重庆的方案肯定不是这样的,在上海和重庆市的财政收入里,它的比重甚至是可以忽略不计的。所以这个目的没有实现。房产税现在人大立法机关在研究之中。但上面的几个问题,必须得有新的方案,按照现在的试点方案,立法是通不过的,因为在法理上相悖。

其六是房地产税非房产税。房地产税是一个税,叫房地产税。这个税立法有一个问题比较难解决。我国土地是国有的,住房是私有的,如果征收房地产税,这个所有权是两个主体,一个税种的所有权是两个主体,如何征收?而且住房随着时间的推移是贬值的,但土地一般来说是增值的。征收的时候,是否意味着对住房征收要逐步减少,到多少年以后就报废了,房子折旧变成零了。而对于土地增值进行征收的房地产税,随着时间推移,会把更多税征收到土地所有者身上。显然,我国一个税两个主体,发达市场经济国家的房产税不适合中国国情。

其七是房地产税不能抑制房价,地方拒绝加入试点。2014年5月12日,全国 政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局长 许 善 达表示, 房地产税出发点就是解决中央地方财政失衡的,所以当时提出房地产税的时候,不是房地产税,特别是住宅房产税,出发点是这个。2017年2月22日,全国政 协 委 员、原国 家 税 务 总 局 副 局 长 许 善 达表示,房地产税不能抑制房价,反而变成地方之间的博弈,而且与营改增不同,地方对于愿意加入房地产税试点没有意向,统统拒绝。上海重庆的实践证明,房产税对房价的涨幅没有多大影响,因此,房产税对房价没有抑制作用。

其实对企业已经征收房产税了,对居民征收房产税作为税制结构的一部分是可以的,但是现在没有方案,只有上海重庆两个地区的试点,这两个地区这么多年的试点下来可以说是失败的。2017年2月22日,全国人 大 财 经 委 副 主 任 委员尹中卿说,房地产税降房价是毫无疑问的。房地产税功能之一就是解决“房子是用来住的,不是用来炒得”的问题。制定房地产税法主要是保障居民居住的需求,包括刚性的需求,要抑制住房投资性需求,特别是投机性需求。

2017年2月22日,中国央 行 货 币 政策委员、北京 国 民 经济研究所所长 樊纲曾说:“价格肯定是管用的,价格不管用往往是没到足够高。中国的炒房团跑到美国,说美国次贷危机房子便宜,转了一圈最后一问每年还得交4%的税,结果全都不买了。另一方面,新供给经济学研究院首任院长、首席经济学家贾康表示,不能说房地产税这一因素决定了房价。房地产税必须和土地制度、住房制度、投融资制度一起综合考虑。
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