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“农田建设管理”初步思考

(2019-05-22 10:30:22)

 

 

 

 

面上“农田水利”谁来管

——“农田建设管理”初步思考

                                                   (征求意见稿)

 

“农田建设管理”一词,初始于2018年的农业农村部机构改革方案,应用2019年初农业农村部的有关资料中。至2019年4月中旬,尚找不到对“农田建设管理”一词的定义或解释。从农业农村部设有农田建设管理司来看,这将是一个使用频率不会很低的一个词;从字面上来解读,其含义也较为丰富。本文初步对“农田建设管理”进行综合思考,以期承前启后、横向协调、更好地管理好包括面上“农田水利”在内的各项农田基本建设。

1 几个名词与含义(暂按百度上的说法)

      1-1 农用地。农用地即用于农业生产的土地。土地利用分类中的一级分类。包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地(包括畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、可调整养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等)。

1-2 耕地。根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007):耕地是指种植农作物的土地,包括熟地,新开发、复垦、整理地,休闲地(含轮歇地、轮作地);以种植农作物(含蔬菜)为主,间有零星果树,桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度小于1.0m、北方宽度小于2.0m固定的沟、渠、路和地坎(埂);二级分类为水田、水浇地、旱地。

1-3 农田与基本农田。

1-3-1农田,又称为耕地,在地理学上是指可以用来种植农作物的土地。根据地貌,中国的农田可分为以下一些类型:

梯田丘陵山地为保持水土、发展农业生产,将坡地沿等高线辟成阶梯状田面的农田。大多分布在西北黄土高原及南方丘陵山区(见梯田)。

坝地水土流失地区的沟道里,采用筑坝修堰等方法拦截泥沙淤出的农田(见坝地)。平坝 位于山间盆地中部、开阔河谷的河漫滩阶地,或湖滨冲积平原上的农田。一般地势平坦、田块完整、灌溉条件较好、土质肥沃,是中国南方稻田集中地区。冲田 位于丘陵或山间较狭窄的谷地上的农田。一般由沟谷头顺天然地势向开阔平坝河谷呈扇形展开,是南方丘陵山区的重要农田。

圩田在江湖冲积平原的低洼易涝地区,筑堤围垦成的农田。旱时可开闸引水灌溉;涝时则关闸提水抽排(见圩田排水)。

条田 为利于耕作、田间管理和轮作换茬以提高土壤肥力,在农田内部划分成的若干长方形田块。一般指由末级固定田间工程设施所围成的田块,它是农业生产中人畜及机械作业的基本单位,也是农田基本建设的最小单元。因此,在规划条田时,需根据地形、土壤、灌溉、排水、机耕、防风、作物种类及经营管理水平等条件,统筹兼顾,综合考虑(见耕地规划)。

水田 筑有田埂,可以经常蓄水,用以种植水生作物的农田。因天旱暂时改种旱作物或实行水旱轮作的农田,仍视作水田。

水浇地 有水源及灌溉设施,能进行灌溉的农田。在农业生产上积极开发利用地表水、地下水资源,改旱地为水浇地,是合理利用土地、提高单位面积产量的有效措施之一。

旱地无灌溉设施,靠天然降水栽培作物的农田。

台地高出地面、四周有沟、形如台状的田块。修筑台地是一种除涝、治碱的土地改良工程。在地势低洼、排水不畅的易涝易碱地区,在田间开挖沟洫,利用挖沟的土垫高田面,并可降低地下水位。

1-3-2 基本农田,是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地,是从战略高度出发,为了满足一定时期人口和国民经济对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量,老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”。

基本农田实行“五不准” :(1)不准非农建设占用基本农田(法律规定的除外);(2)不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积;(3)不准占用基本农田进行植树造林,发展林果业;(4)不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖,以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;(5)不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

1-4 农田基本建设。农田基本建设为发展农业生产,在土地上采取工程措施或生物措施,兴建能在生产上长期发挥效益的设施。是为利用和改造自然,发展农业生产,实现稳产高产,对农田进行改造和建设所采取的措施的总称。主要内容平整土地,修筑梯田,改造坡耕地,改良土壤,营造农田防护林,兴修农田水利等。为了提高农田基本建设的效益,在实施中需要多项目的配合,坚持山、水、田、林、路综合治理,以及以防治水、旱、涝、渍、碱等农业自然灾害的农田水利建设措施和平整土地,建设畦田,改良土壤,保持水土,营造农田防护林等单项措施。进行农田基本建设,可以把荒芜未利用的土地开辟为耕地、牧场、果园或林地,扩大农业用地,并且可以提高农、林、牧等各类农用地的质量,增强抗御自然灾害的能力。开展农田基本建设,可改变农业生产的基本条件,提高抗灾能力,挖掘自然生产潜力,扩大稳产高产农田面积,为农业生产机械化、园田化和集约化创造条件,提高土地生产率。

 1-5 农田水利农田水利为防治干旱、渍、涝和盐碱灾害,对农田实施灌溉、排水等人工措施的总称。

农田水利也是一门发展灌溉排水,调节地区水情,改善农田水分状况,防治旱、涝、盐、碱灾害,以促进农业稳产高产的综合性科学技术。农田水利在国外一般称为灌溉和排水。农田水利涉及水力学、土木工程学、农学、土壤学,以及水文、气象、水文地质及农业经济等学科。其任务是通过工程技术措施对农业水资源进行拦蓄、调控、分配和使用,并结合农业技术措施进行改土培肥,扩大土地利用,以达到农业高产稳产的目的。

农田水利基本建设,为建设旱涝保收、高产稳产基本农田所采取的工程技术措施。

1-6 高标准农田。高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强,与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产,划定为永久基本农田的耕地。

 

2 有关法规与标准

2-1《基本农田保护条例》。该条例自1999年1月1日起施行。

2-2江苏省耕地质量管理条例》。该条例自2012年4月1日起施行。

2-3 高标准农田建设通则(GB/T 30600-2014)

2-4 《农田水利条例》。该条例自2016年7月1日起施行。

2-5 《江苏省农业生态环境保护条例》2018年修订版      

           

3 最新一轮相关机构设置与职能情况

3-1  国家两部

3-1-1 农业农村部农田建设管理司的职能

履行农田建设管理职责,承担耕地质量管理相关工作,参与开展永久基本农田保护,承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作等。

3-1-2  水利部农村水利水电司的职能

指导农村水利和农村水电工作,组织拟订农村水利和农村水电法规、政策、发展战略、发展规划和行业技术标准并监督实施。指导灌排工程建设与管理工作,组织实施大中型灌区和大中型灌排泵站工程建设与改造,指导灌溉试验工作。承担协调牧区水利工作。指导农村饮水工程建设与管理工作,组织实施农村饮水安全巩固提升工程。指导节水灌溉有关工作,指导农业水价综合改革工作。指导农村水能资源开发与管理,组织开展水能资源调查工作,组织拟订农村水能资源开发规划。指导小水电改造、水电农村电气化、农村水电增效扩容改造以及小水电代燃料等工作,组织指导农村水电站安全监管。指导农村水利改革创新。指导农村水利社会化服务体系和基层水利服务体系建设。承办部领导交办的其他事项。

处 室:综合与信息处 灌溉节水处 农村水利管理处 农村供水处 农村水电管理处 农村水能开发处

3-2 江苏省两厅

3-2-1  江苏省农业农村厅农田建设管理处的职能

提出农田建设项目需求建议;承担高标准农田建设项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作;组织开展节水农业灌溉工程项目建设;拟定农田建设技术标准和规范;组织实施和管理国家农业综合开发项目。

江苏省农业农村厅农田建设监督评价处的职能中,有一句与“农田建设管理”直接关联的任务是“组织督查农田建设项目实施及建后管护工作”。

3-2-2 江苏省水利厅农村水利与水土保持处的职能

组织开展大中型灌排工程建设与改造;指导农村饮水安全、乡镇供排水、农村河道疏浚整治等工程建设管理工作,指导节水灌溉有关工作;指导农村水利社会化服务体系建设;指导全省水土流失综合防治工作,组织编制水土保持规划并监督实施,负责水土流失监测、预报并公告。

3-3 广东省两厅

3-3-1 广东省农业农村厅的农田建设管理处的职能

提出农田建设项目需求建议,承担耕地质量管理相关工作。参与开展永久基本农田保护。承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作。

3-3-2 广东省水利厅  农村水利水电处

指导农村水利工作。组织开展农村大中型灌排工程、涝区治理工程的建设与改造。指导农村饮水安全工程建设管理和节水灌溉。组织拟订全省农村水能资源开发的政策及开发规划,指导农村水能资源开发、农村水电站改造和水电农村电气化工作。指导农村水利社会化服务体系建设。负责实施乡村振兴战略水利保障工作。 

 

从国家两部、江苏省两厅、广东省两厅现已明确的职能来看,对非项目区的面上“农田水利”工作还没有得到应有的落实。

 

4  面上“农田水利”有哪些工作要做

4-1  2019年中央一号文件提出:进一步加强农田水利建设。

4-2 《农田水利条例》在总则中明确:为了加快农田水利发展,提高农业综合生产能力,保障国家粮食安全,制定本条例。农田水利规划的编制实施、农田水利工程建设和运行维护、农田灌溉和排水等活动,适用本条例。本条例所称农田水利,是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害,改善农业生产条件,采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施。发展农田水利,坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节水高效、建管并重的原则。县级以上人民政府应当加强对农田水利工作的组织领导,采取措施保障农田水利发展。乡镇人民政府应当协助上级人民政府及其有关部门做好本行政区域农田水利工程建设和运行维护等方面的工作。

第二十二条  县级以上人民政府水行政主管部门和农田水利工程所有权人应当加强对农田水利工程运行维护工作的监督,督促负责运行维护的单位和个人履行运行维护责任。

第二十七条 农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。

农作物灌溉用水定额依照《中华人民共和国水法》规定的权限和程序制定并公布。 

农田灌溉用水应当合理确定水价,实行有偿使用、计量收费。

第三十五条 农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式。

县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金,保障农田水利建设投入。

第三十六条 县级人民政府应当及时公布农田水利工程建设年度实施计划、建设条件、补助标准等信息,引导社会力量参与建设农田水利工程。

县级以上地方人民政府应当支持社会力量通过提供农田灌溉服务、收取供水水费等方式,开展农田水利工程经营活动,保障其合法经营收益。 

县级以上地方人民政府水行政主管部门应当为社会力量参与建设、经营农田水利工程提供指导和技术支持。

4-3 水利部关于印发《深化农田水利改革的指导意见》的通知(水农[2018]54号)指出

农田水利是保障国家粮食安全、促进农业现代化的重要基础,是实施乡村振兴战略的有力支撑,深化农田水利改革是推动农田水利持续健康发展的根本保障。深化农田水利改革是贯彻落实党的十九大精神和实施乡村振兴战略决策部署的迫切要求,是全面深化农村改革、激发农村发展活力的重点任务,是破解农田水利组织难、投入难、管理难等矛盾的关键举措,是加快补短板强弱项、解决农田水利发展不平衡不充分问题的有效途径。按照实施乡村振兴战略和深化供给侧结构性改革的总体要求,以把农田水利搞上去为目标,以转变农业用水方式、推进农业水价综合改革、创新多元投入保障机制、加快产权制度改革、完善运行管护机制和健全基层服务支撑体系等为重点,进一步深化农田水利改革,加快推进农田水利高质量发展,为保障国家粮食安全、实现农业农村现代化提供坚实的基础支撑。(以下是改革重点)

坚持节水优先方针。把推进农业节水作为方向性、战略性大事来抓,实施国家农业节水行动。以水定地、以水定产,因水制宜、量水而行,结合农业种植结构调整、耕地休耕轮作、生态修复与治理等,优化农业布局和种植结构,合理确定农业用水总量。

推进农田水利设施提挡升级。加快大中型灌区续建配套与现代化改造,同步建设田间工程和用水计量设施。开展小型农田水利设施达标提质,推进灌溉信息化和智能化。全面实施区域规模化高效节水灌溉行动,加强节水灌溉关键核心技术和装备研发攻关,大力推广喷灌、微灌、管道输水灌溉等高效节水灌溉技术,在适宜地区从水源到田间整体设计,集中投入、建设一批重大高效节水灌溉工程。

突出政府主导地位。要按照《农田水利条例》规定,全面落实政府对农田水利工作的组织领导、管理和监督责任。要强化农田水利的基础性和公益性,以及在实施乡村振兴战略中的重要地位,科学规划,切实把农田水利作为公共财政投入优先保障领域,进一步增加财政投入,用足用好金融支持政策,多方筹集资金。

充分调动受益主体的积极性。充分尊重农民意愿和基层首创精神,强化财政投入的撬动作用,调动农民、农村集体经济组织、农民用水合作组织、新型农业经营主体等加大农田水利建设与管理的投入,支持其作为财政补助农田水利项目的建设和管护主体,也可采取“以奖代补、先建后补”等方式对其按照规划和标准开展工程建设与管护给予财政补助。

加快明晰工程权属。适应深入推进农村集体产权制度改革的要求,加快农田水利工程清产核资、确权颁证,及时验收登记造册。大中型灌区斗渠及以下田间工程可由水管单位代行所有权,也可由农民、农村集体经济组织、农民用水合作组织、新型农业经营主体等持有和管护。社会资本参与或受益主体自主建设的,按照“谁投资、谁所有”的原则落实工程所有权和使用权,依法享有继承、转让(租)、抵押等权益。积极探索农田水利设施股权量化、农民公平受益等改革,增加农民和农村集体经济组织的资产性收益,促进资源变资产、资金变股金、农民变股东。

明确工程管护主体。工程管护可由所有权人自行管护,也可由所有权人采取租赁、承包、委托等落实管护主体。大中型灌排骨干工程原则上由政府设立水管单位,实行管养分离。小型农田水利工程可由农民、农村集体经济组织、农民用水合作组织、新型农业经营主体等自主管护,也可采取“以大带小、小小联合”等方式实行专业化物业式管理。鼓励通过政府购买服务、委托经营等方式,引进专业化社会化服务队伍等承担农田水利工程管理和维护。地方各级水行政主管部门要明确管护标准与制度,积极推行农田水利工程标准化管理,并强化监督指导。

保障工程管护经费。工程管护经费原则上由工程所有者负责落实,县级以上人民政府应当建立工程管护由水费收入、经营收入和财政补助组成的合理负担机制。

 

5 目前一般理解由农业农村部门履行面上的“农田水利”管理。因为:

5-1 农业农村部门“统”了农田建设的项目。

5-2 有的部长、分管省长在相关讲话上已提及。

5-3 在农业农村部门相关司、处的名称中有“农田建设管理”字样。

5-4 有的县(区)水利局把农田水利的管理人员整建制调到了农业农村局

 

6 至2019年4月中旬农业农村部门还没有安排好对面上的“农田水利”管理工作。

6-1 《农业农村部关于做好当前农田建设管理工作的通知农建发〔2018〕1号中没有提及。

6-2 相关处室的职能中没有明确。

6-3 有关领导分工中没有明确。

6-4 是不是不再需要对面上的“农田水利”进行管理了?没有明确。

6-5 《农田水利条例》的相关条款由哪个部门来贯彻落实?没有明确。

 

7 农业农村部农田建设管理司的一个材料中称将制定“农田建设管理条例” 

7-1  面上“农田水利”管理 是否包含在了“农田建设管理”之中

据农民日报来源于农业农村部农田建设管理司的文章《2019农田建设关键词》介绍,有“统筹做好农田建设领域各项业务工作”一句,读完全文后,不认为这“各项业务工作”中包含面上的“农田水利”管理。

7-2 新机构的“农田建设管理”应当包含哪些主要内容?

综上所述,这个“农田建设管理”,不只是指高标准农田项目的建设与管理。不能将以往所做的面上“农田水利”管理作断档处置,对非项目区的“农田水利”等管理工作,应包含在“农田建设领域各项业务工作”之中,延续并根据发展的需要做好改革创新。“农田建设管理”的含义应相当丰富,包括项目区、非项目区农田“生态、安全、高效”再生产所要保证的各类工作内容。把工作只放在当年投资的高标准农田等项目区是不适当的,除非那些工作已有其他部门实际承担。

  7-3 对制定“农田建设管理条例”的几点建议

  7-3-1 制定“农田建设管理条例”具有一定的必要性,其中,应当融合已出台的相关法规,《农田水利条例》可作为一个模版。在必须做到的方面要加大约束力,在具有创新空间的方面要给基层和农民群众作些留“白”处理。

  7-3-2 强调编制农田建设的规划,要从一定区域、区块整体着眼,统筹好农田生产经营所涉及各有关方面,充分发挥出当地干部群众专家的主观能动性,在做好预测的基础上,明确主要经济技术指标,真正做到“接地气,上水平”。

7-3-3 利用条例,引导有效组织化,鼓励新型联合体,贯彻新发展理念,建设“两型农业”,重视经营管理,与乡村振兴的相关工作紧密结合起来。

7-3-4 条例要高度重视科技创新与推广应用的作用,努力提高农田建设与管理各环节的科技含量,鼓励利用最新科技成果。

 

    8 对农业农村部门做好目前面上的“农田水利”管理工作的思考

8-1 高度重视“农田水利”在农田建设中的基础性作用,认真学习、总结以往农田水利建设与管理的成功经验和做法,与水利部门做好充分的沟通与协调。把“农田水利”包含于“农村水利”之中,把改善农田外部条件与提升农田内在质量结合起来。

8-2 农田水利建设是一门与水土打交道的实用科学,也是一项费时费力的繁琐工作,需要我们根据各地的实际情况运用专业知识和具体经验。要注意重视管理队伍建设和发挥技术人员的作用。要为基层管理队伍及时提供信息、技术、典型、政策等多方面的帮助,为他们在第一线创新提供有利条件。

8-3  在管理工作中,要做好“放、管、服、创”相统一,统一到“高质量”这个管理目标上来。省级要管住区域农田建设的规划、标准,典型示范;市级要管住各县(区)的项目区规划,考核各类中介服务机构的工作质量;县级要管住乡镇等各类项目建设与经营主体的职责落实,积累相关资料,做好上传下达;乡镇要管住项目的资金、进度与质量,管控面上“农田水利”管护、运用与提升。要根据变化和发展了情况,适时创新农田水利建设与管理。

                     (初稿于2019年4月20日)

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