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当前我国海外追逃追赃的法律障碍及解决途径

(2015-04-05 09:59:57)
标签:

追逃

追赃

海外

黄震

分类: 金融经济

当前我国海外追逃追赃的法律障碍及解决途径

黄 震
中国党政干部论坛2015年第2期  http://www.zgdzgblt.com/index.php/index/search    


  党的十八大以来,我国加大了对职务犯罪,尤其是贪污贿赂犯罪的打击力度。外逃贪官及其转移到海外资产的追逃追赃成为我国政府和政法机关的工作重点。随着全球化进程的不断深化,跨国犯罪、跨地区犯罪、境外出逃等严重涉外性犯罪日益严重,成为困扰各国的顽症。
  如何有效打击逃窜到海外的犯罪分子,追回其非法转移到他国的犯罪所得,不仅关系到各国的法律尊严和国家利益能否得到有效保护,还关系到世界范围内能否实现经济秩序的稳定,安全领域不受威胁。本文从分析当前我国追逃追赃工作存在的困难切入,试图从完善引渡制度等多个角度寻求有效解决途径,探索更加有效的海外追逃追赃机制。

  一、当前我国海外追逃追赃基本情况

  自2014年7月公安机关展开“猎狐2014”专项行动,至APEC北京会议、G20布里斯班峰会,海外追逃追赃成为社会关注的热点话题。通过高效的行动、务实的合作,一批逃往境外的犯罪嫌疑人终于落网。目前不管是一般的经济犯罪还是贪腐犯罪,追赃难于追人,已经成为一个突出问题。公安部2015年1月8日发布的信息显示,自“猎狐2014”专项行动开展以来,至2014年12月底,我国已从69个国家和地区成功抓获外逃经济犯罪人员680名。其中,缉捕归案290名,投案自首390名。然而,到目前为止,鲜有追赃成功的案例。
  我国究竟还有多少腐败犯罪分子携款外逃?目前很难得到公认的准确统计数据。由于统计方式和统计时间段不同,不同时间、不同部门和不同媒体发布的数据并不一致。通过公开的媒体资料显示,近年来最高人民检察院、商务部、公安部、审计署、中国社科院和中国人民银行等部门在不同时间发布的外逃贪官数量和涉案金额总计有九种版本之多。综合已有说法,外逃贪官数量在4000~18000人之间,涉案金额在400亿-8000亿人民币之间。我国腐败分子携款外逃现象的严峻事实可见一斑。最近我国加大海外追逃追赃工作力度,但从媒体公开披露的情况判断,我国海外追逃追赃的困难不容乐观。
  随着我国对外交往的日益频繁,涉外刑事案件不断增多,特别是犯罪分子携巨款潜逃的现象时有发生,主动引渡作为国际刑事司法合作的一种机制,已成为我国打击严重犯罪、缉拿外逃罪犯的重要手段。追赃,通常可以理解为追缴赃款赃物。赃款赃物主要指犯罪所得、犯罪收益和犯罪工具等与犯罪行为有关的一切涉案物品、资产或资金等。追赃国际合作是指通过刑事司法国际合作的途径或渠道将非法转移到境外的赃款赃物予以追缴并由赃款赃物流入国(主要指被请求国)归还、返还或移交给赃款赃物流出国(主要指请求国)的行为。
  在我国缔结的双边刑事司法协助条约和引渡条约中一般将其称为“赃款赃物的移交”“犯罪所得的移交”或“移交和返还涉案财物”。此外,我国批准或加入的《联合国反腐败公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等多边国际公约中均设有追赃国际合作内容的条款。从性质上看,追赃国际合作属于刑事司法协助范畴,并作为刑事司法协助的主要内容和方式之一。
  当前我国开展追赃国际合作的主要方式包括三种:在开展引渡、遣返等追逃国际合作的同时随附请求移交赃款赃物;赃款赃物所在国启动国内法追缴程序尤其是犯罪所得追缴法予以没收并请求返还的追赃国际合作;在赃款赃物所在国(地区)通过启动民事诉讼方式追回犯罪资产。但是三种方式综合运用的总体效果还有待评估和改善。

  二、我国海外追逃的法律困境及应对

  主动引渡是指一国请求从外国引渡在逃的犯罪嫌疑人、被告人或者被判刑罚的人。主动引渡是我国当前追逃的主要解决办法,但实际办案中存在相当大的法律障碍,主要表现在:
  签署的双边引渡条约数量不足、质量不高。截至2014年,我国仅与41个国家签署了引渡条约,也就是说,尚有156个国家(仅包含拥有独立的国家)未与中国签署引渡条约。统计显示,职务犯罪在逃人员多数集中在美国、加拿大和澳大利亚,有的犯罪嫌疑人已经取得了这些国家的国籍或永久居住权,而这三个国家目前都没有与我国缔结刑事司法协助引渡条约,给我国对犯罪嫌疑人实施侦查和缉捕工作增加了难度。
  双边友好协商方式运作艰难。一般而言,条约尤其是双边条约是国家之间承担引渡义务的主要依据和基础,所以,在没有签订引渡条约的情况下,国家不具有引渡的义务。是否引渡以及在什么条件下引渡则完全由主权国家自主决定。引渡制度存在的基本前提是国与国之间的礼让与尊严,出于对诉讼国主权的尊重和建立相互友好合作关系的愿望。因此,引渡制度不仅仅是法律问题,在很大程度上也是政治问题。现代国家往往把引渡当作本国外交政策的组成部分,对于是否接受外国引渡请求,主要根据政治需要来判断。所以,两国关系的好坏往往成为引渡的一个重要标准。
  死刑问题制约着引渡实践。根据资料显示,截至2001年12月底,以不同方式废止死刑的国家和地区的总数已经达到123个,而保留并执行死刑的国家和地区只有71个,而这些保留死刑的国家中大多已经极少判处或适用死刑。中国不但属于保留死刑的国家,而且无论是刑法中所规定的死刑罪名还是实际适用死刑的数量,都居于保留死刑的国家之首。所以无论我国在与外国谈判签订引渡条约的过程中,还是在具体的双边引渡实践过程中,都会遇到对方提出的如何处理“死刑犯不引渡”的问题。因此,“死刑犯不引渡”原则在引渡活动中已经是不可逾越并且不可回避的问题,在不少案例中直接制约了我们与相关国签订双边引渡条约,并限制了我国引渡实践的发展。
  我国引渡实践如何突破上述困境?笔者认为,应从以下几方面着手。
  积极缔结双边引渡条约。比起西方国家之间密切的引渡法律关系,我国开展对外引渡合作的法律依据十分有限,尤其是对外缔结的引渡条约较少,许多情况下只能在互惠互利的基础上进行合作,没有一个框架性的引渡协议作支撑。但引渡关系中毕竟是法律性因素占主导,不像政治性因素可以便宜行事,仅凭具体个案中的友好协商和国家间的政治关系作纽带,在实践中的效果并不理想。我国应该积极开展国际合作,有针对有选择地进行协商,尽可能多地签订双边引渡条约扩大条约的适用性,为我国的引渡实践提供有力的法律支持。
  摸索引渡的替代措施,不让逃犯逍遥法外。2004年4月16日,中国银行开平支行特大贪污挪用案主犯之一、开平支行前任行长余振东,在携巨款潜逃两年半之后,被美国执法机关从内华达州遣送至北京。从严格意义上讲,对余振东的遣返不属于引渡。因为在引渡合作问题上,美国是实行“条约前置主义”的国家。余振东的遣返案为我们提供一条有益的经验:对于某些携款外逃的犯罪分子,如果我国与逃犯发现地国家因某些法律上的障碍尚无法开展正式的引渡合作,则可以考虑配合该国主管机关以洗钱犯罪、违反移民法犯罪等理由在当地对其实行拘捕、开展刑事追诉活动并且追缴被非法转移到当地的犯罪所得,从而改变其法律地位,剥夺其居留资格,截断其经济来源,创造将其递解回国的条件,或者营造迫使其接受遣返的环境。
  采取适当和有效的措施,克服死刑问题对我国主动引渡造成的阻碍。具体而言:我们在对外缔结双边引渡条约时应当正视我国关于保留死刑的刑事政策和法律制度,同时也要尊重对方国家关于废除或者限制死刑的刑事政策和相关法律,不能采用回避或者玩文字游戏的方式敷衍了事,因为这样做并不能真正解决问题和克服障碍。就具体案件开展的引渡合作而言,我们应正确运用并遵守《引渡法》第50条的规定,在必要的情况下,通过向请求国作出关于不判处或者不执行死刑的承诺来克服相关的法律困难。
  重视并且加强对犯罪嫌疑人外逃案件的调查取证工作。努力使我方支持引渡请求的证据材料符合被请求国法律所要求的“表面证据”或者“重大嫌疑”标准。在依法治国的大背景下,取得国际社会的共同认可,更有利于我们将外逃的犯罪嫌疑人尽快引渡回国。

  三、我国跨境追赃的难点及法律对策

  我国跨境追赃工作之所以难主要在于:一是对违法所得的证据认定存在难点。一些不法分子向境外转移非法资产通常采用洗钱的手段。如利用签订虚假商贸合同、借贷合同或者在境外注册空壳公司等方式掩盖巨额资金的划转、取得或使用,通过地下钱庄转移资金,采用大额提现和多账户资金跳转的方式等。不法分子洗钱后,办案机关很难查明哪些属于非法所得,很难向其他国家证明资产的非法性。二是没收裁决的认可问题。我国刑法对于犯罪分子的违法所得,采用“没收个人全部财产”。然而,有些国家对个人财产权有不同的规定,这些国家的法律在冻结、扣押和没收自然人或法人资产问题上都有自己的条件、程序及证据标准,而现有的国际条约均强调有关国际合作需在资产流入国“法律允许的范围内”进行。此外,在全球经济不景气的大环境下,赃款涉及巨大的经济利益,不论哪个国家都不愿意将流入的资产再退还回去。
  要顺利推进跨境追赃工作,笔者认为,应从以下几方面突破现有障碍。
  加强反洗钱调查。因为不法分子的种种洗钱行为,对违法所得的证据认定还存在困难。解决这个问题,需要进一步强化我国的反洗钱立法和监管。在我国刑法和司法实践中,洗钱罪通常仅限定于“协助”上游犯罪人掩盖或者转移犯罪收益的行为。例如,如果贪污受贿者自行通过洗钱向外国转移财产,这种“自洗钱”是不被单独定罪的,只被作为贪污受贿罪的情节在量刑时予以考虑。“自洗钱不入罪”的做法不利于对洗钱行为的调查、打击。因此要改变目前司法实践中“自洗钱不入罪”的做法,加大对“自洗钱”行为的调查和打击力度,使我国能借助反洗钱国际合作追缴被转移到境外的资产。在反洗钱监管方面,应尽快创造条件将房地产商、律师事务所、会计师事务所、拍卖行等特定非金融机构纳入到反洗钱义务人的行列。
  建立统一的没收制度。尽管新刑诉法增加“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”实施已经将近两年,但这一程序的法律效力仍未得到有效发挥。在公开报道中,适用违法没收程序的案件仅有一例。江西省上饶市中级人民法院对鄱阳县财政局经济建设股原股长李华波在缺席情况下作出判决,没收其违法所得。李华波被称为“我国首个被没收违法所得的外逃贪官”。无论是检察机关还是审判机关,都应当及时总结实践中发现的问题、经验,出台细则或规范文件,在条件成熟时出台司法解释,真正使违法所得没收程序发挥追赃的效果,切断在逃犯罪嫌疑人“逍遥”途径,迫其自首。
  尽快通过“相互承认和执行没收令制度”。“相互承认和执行没收令制度”是国际上关于追赃的一项较为成熟的制度,也是《联合国反腐败公约》明确规定各成员国需要建立的一项国际追赃法律制度。如果有了这一制度,只要在能够证明相关资产是非法所得的情况下,一国司法机关就可以签发没收令,并请求其他国家协助执行。此前,我国曾讨论过“相互承认和执行没收令制度”及相关立法,但由于涉及诸多部门,使得这一制度至今还未建立。如果确立这项制度,并通过相关立法,可以给跨境追赃奠定互惠互利的坚实基础,并使之常态化和法治化。
  确立和强化境外追赃的民事诉讼机制。依照《联合国反腐败国际公约》中对资产追回的规定,建立境外追逃追赃的民事诉讼机制属于公约中规定的直接追回财产的措施,这种措施是指财产受害人按照财产所在地国家的法律规定和法律程序,直接向财产所在国家司法机关提出主张,通过民事诉讼的方式追回相关的资产。之所以将第三种即民事诉讼机制纳入境外追逃追赃的国际警务合作之中,是因为其便利之处显而易见。第一,民事诉讼机制是一种比较容易维护受害人切身权益的利益诉求机制,直接用来服务于受害人的财产权及相关的民事权益。第二,由于民事诉讼证明标准具有的天然的优越性,其采用的证明标准比刑事诉讼宽松很多。第三,民事诉讼的当事人可以直接申请财产所在地法院采取财产保全措施,可以有效、及时地避免被告处分财产或转移财产的行为。第四,不同于刑事诉讼的审理,基于民事诉讼的特殊审理制度,缺席判决是民事诉讼的特点,利用这一优势,即使遭遇被告在潜逃、失踪、死亡等不能到庭的情形,只要法院履行了传唤被告的程序以及保证了各个诉讼环节,当事人双方均享有平等的诉讼权利,就可以缺席判决,并且该判决很快可以得到执行。
  (作者:中央财经大学金融法研究所所长)
  (责任编辑 吕红娟)

 

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