浅谈住房公积金管理中损害

群众利益的问题及治理

四川宜宾市住房公积金管理中心  徐昭华 高远刚

    以人为本，关注民生，维护群众利益，是推动科学发展、促进社会和谐的根本要求，也是住房公积金管理工作的出发点和落脚点。胡锦涛同志在十七大报告中首次提出“必须在经济发展的基础上，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。中纪委在十七大报告上的工作报告要求各地结合实际，采取有力措施，切实解决住房公积金管理中损害群众利益的问题。本文就我国住房公积金管理中损害群众利益问题的行为表现进行初步分析并提出相应的治理措施。

    一、住房公积金管理中损害群众利益的问题表现

    随着中国经济社会步入新的发展阶段，社会利益关系日趋多元化，群众热切关注生活质量的提高，关注社会保障制度的建立健全、财政公共资金的规范管理和运作等问题，当前一些涉及群众切身利益的民生问题受到社会各界的广泛关注。就我国住房公积金制度而言，从上个世纪九十年代初期上海、烟台试点，中期开始推行，特别是1999年《住房公积金管理条例》（国务院第350号令，以下简称《条例》）颁布的推动，经过10多年的艰苦努力，取得了较大成效。据建设部提供的最新统计数字显示，截至２００７年６月底，全国城镇参加住房公积金制度的职工累计超过１亿人，归集公积金累计超过１４０００亿元，职工购建住房和退休等支取了近５５００亿元，发放个人住房贷款累计达７３００多亿元，全国有４２００万职工通过提取住房公积金和公积金贷款改善了居住条件。但这项制度在推行中也出现诸多弊端，不同程度地损害了群众利益，主要表现如下：

    （一）归集缴存方面。一是覆盖面低，实际缴存率低，应建未建占了相当比例，许多地方存在大量未缴公积金人员。据统计，全国目前实际缴存住房公积金的职工占在岗职工比例仅为60％，相当一部分单位特别是非公有制经济组织尚未建立住房公积金制度。二是缴纳公积金差距过大，从部分企业职工月缴额一二十元，到电力、烟草、电信、移动等垄断行业企业职工月缴额几千甚至上万元的高比例高基数缴存住房公积金，由此造成了新的收入分配不公平和福利腐败，全国住房公积金审计中发现的典型问题，如缴纳不公平问题，至今各地都在等待全国性政策出台。三是公积金缴纳比例过低，据资料显示，全国平均缴纳比例只有7%左右，有的地方甚至只有1-2%。同时，欠缴、停缴或不按规定比例和基数缴纳现象也比较普遍。四是体外循环。少数单位违反《条例》第四条、十条规定，自建自管，职工的权益同时得不到应有的保障。

    （二）提取方面。骗提现象不同程度存在。少数职工与房地产开发商或装修企业串通，以购买住房或者装修住房名义，伪造假合同、假手续提取住房公积金。

    （三）贷款方面。主要表现有如下一些情况：一是住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）直接发放住房公积金贷款；或者实际贷款金额超过规定的贷款标准金额；或者实际提供的保证标的物价值低于贷款总额。二是重复贷款，既同一个借款人，在不同地区或不同系统的住房公积金管理中心利用系统之间不联网、各系统之间信息不共享等漏洞，多次借款的行为。三是双方贷款，即夫妻双方分别以各自的名义从不同的住房公积金管理中心取得贷款。四是贷出款项没有保证手续或保证手续不完整。五是坏帐贷款，即贷款已到期，贷款人也能够找到并且也承认贷款事项，但贷款人却没有偿还能力，此种现象较多表现在特困企业、破产企业职工以及下岗职工中，其中尤其以生活比较困难的少数民族职工居多。六是贷款已经到期，但却找不到借款人，当然贷款时的保证标的物也无从变卖。七是挪用贷款，即以购房、建房、大修房屋等名义取得贷款后，却将所贷之款挪作他用，如投资、炒股、转放高息贷款等。八是无效抵押贷款，即抵押物权属不明、抵押物的法律执行程度低、抵押物价值高估等，一旦贷款出现风险，使依法拍卖抵押物成为一纸空文。九是逾期贷款，即贷款到期后，贷款人有偿还能力却迟迟不还款或不按规定额度还款，从而导致贷款不能如期全额收回。上述任何一种现象出现后，其共同的结果都是导致住房公积金管理中心所放出的贷款不能如期如数收回，使得广大住房公积金缴交户的利益被少数人非法占用甚至据为己有。

     （四）管理运作方面。据国家审计署今年初公布的信息，去年对省会级城市住房公积金审计中发现问题资金高达200亿元。出现数额巨大的问题资金现象，多半是由于住房公积金不规范的管理运作造成。这方面主要有以下问题：1、缴存单位当月扣下月缴。单位在发放工资时将职工个人部分代扣，跨月将代扣代缴部分一并存入住房公积金专户，一旦单位发生财务危机，就有可能被挪用。2、缴存单位扣了不缴。单位在代扣职工个人部分后，不进入公积金中心的住房公积金专户，由单位自行管理或交其他部门管理，甚至随意处理，职工的合法权益得不到保障，单位发生财务危机，更有可能被挪用。3、缴存单位少扣少缴或多扣少缴。部分单位不按照规定额度足额代扣，擅自降低缴存基数和比例。有的缴存基数只限于岗位工资、津贴之和，没按统计局统计口径核定劳动报酬，有的单位足额扣取后少存入住房公积金专户，直接侵害了职工的合法权益。4、缴存单位只缴不扣，即只缴单位补助部分，不扣职工个人部分。5、缴存单位只扣不缴。主要是行政事业单位住房公积金补助部分没纳入财政预算，使单位补助部分不能到位，只扣取了职工个人部分缴存。6、经办住房公积金业务的商业银行（以下简称受托银行）受自身利益驱动，为了保存款余额，压票、不及时进入住房公积金专户。7、公积金中心与代收部门业务联系不紧密，不及时与代收部门对帐，无法及时了解、发现缴存中的问题，导致资金被挪用。8、不在规定时间内上机，迟记入职工个人帐户。9、职工个人帐户信息丢失，无法记入个人帐户。10、操作人员随意篡改个人帐户信息。11、操作人员工作疏忽或操作失误，上错、少上或“张冠李戴”，使个人帐户信息与缴存清册不一致。12、缴存单位或公积金中心违规挪用公积金投资，如购买国债被券商质押挪用造成风险，直接在二级市场购买国债，或者违规挪用公积金搞其他投资。13、部分城市公积金沉睡账户多，使用效率不高。今年3月16日，建设部公布的《2006年全国住房公积金缴存使用情况》，按照其中的数据计算，大约有4000亿的住房公积金被闲置，且只有大约17%的缴费者获得了公积金贷款。

    （五）体制方面。监管机制不健全、监管力度不够，公积金管理机构调整不到位，部分地区存在公积金多头管理的现象。

    二、治理住房公积金管理中损害群众利益行为的对策

解决好损害群众利益的突出问题，是实践“三个代表”重要思想、坚持科学发展观、坚持执政为民的具体体现，要充分认识到解决损害群众利益的突出问题，是密切党群、干群，保持社会稳定的迫切需要；充分认识到解决好损害群众利益的突出问题，是加快经济发展、全面建设小康社会的必然要求。只有认真解决损害群众利益的突出问题，把人民群众的切身利益实现好、维护好和发展好，才能获得最广泛、最可靠的群众基础和力量源泉。对上述住房公积金损害群众利益行为必须采取正确的方式妥善处理，防止其成为不利于社会和谐稳定的因素，这也是构建和谐社会和全面建设小康社会过程中所要切实解决的问题。

    （一）加强法制观和群众观教育，增强缴存单位法制和为民意识，依法经营。缴存单位牢固树立正确的法制观、利益观和群众观，是解决好损害人民群众利益问题的基础性工作。加强以民为本的作风教育和依法办事的法制教育，通过开展“以民为本，群众利益无小事”等活动，促使缴存单位牢固树立依法办事的法制意识和“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的为民意识。教育和引导缴存单位在实际工作中，坚持正确的政绩观，不搞脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，把主要精力用在依法办事、为民办实事和谋发展上，坚决贯彻执行国家的有关法律法规，切实维护职工的合法权益。

    （二）树立公平、公正意识，建立“公平竞争”的诚信体系，促使缴存单位为职工缴存住房公积金。不公平竞争，是一个企业采用不正当或者不公平的手段，降低企业成本，提高其产品的市场份额，给生产同类产品的竞争对手造成了不公平的市场环境，严重损害职工利益和竞争对手的利益。单位不为职工缴存住房公积金，导致企业之间税负不公，既违反了《条例》和劳动法规规定，损害了职工利益，也违背了公平竞争原则，其行为有悖于反不正当竞争法第二条关于“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德”的规定。全社会要建立一种“依法经营、公平竞争”的诚信体系，凡有能力缴而故意不缴、欠缴的单位和企业，其在同行业中的具体生产经营行为也属不正当竞争行为，除按《条例》要求其依法建立住房公积金制度外，也要按相关法律法规规定，对其生产经营进行处罚，并对单位法定代表人以及相关责任人从经济、法律、行政等方面对个人进行处理，这些企业“依法经营”的信誉降低一个指数，促使这些企业在有效提高效率、减低成本、加快创新、把握需求方面下功夫，而不应在损害职工利益来增大利润方面动脑筋，从社会监督的角度来切实保障住房公积金制度的稳步、健康发展。建立住房公积金制度，既可以改善企业与职工关系，又可以增强职工对企业的凝聚力和向心力，也约束了职工擅自离岗离职，有利于吸收和留住人才。同时，为非公企业树立了依法运作的形象，促进了公平竞争，有利于企业改善发展环境。

    （三）增强职工维权意识。《条例》规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属职工个人所有。缴存了住房公积金的职工应该享有的权利至少有五项：一是职工有要求所有单位为其建立住房公积金和按期缴存住房公积金的权利；二是职工有随时查询个人住房公积金缴存情况余额的权利；三是职工有按规定支取住房公积金的权利；四是职工有监督住房公积金管理的权利；五是缴交住房公积金的职工有申请住房公积金贷款用于构建住房的权利。因此，要采取各种措施，帮助职工提高和增强维权意识。

    （四）规范管理，全面推行住房公积金制度。1、要采取有效措施，提高住房公积金缴交率和归集量。要切实做好民营企业、私营企业、三资企业及各类民办非企业单位、事业单位建立住房公积金的工作，做到应建尽建。要严格按照《条例》规定，将应由单位为职工缴交的住房公积金的资金落实到位。各级各部门、各单位应将住房公积金列入预算，按照国家统计局关于工资总额的统计口径，准确计算职工公积金应缴存人数和工资基数。有条件的地方可以建立住房公积金特约督导员和协理员制度，开展住房公积金缴存情况的调查、协调、宣传、咨询等服务工作。2、大力发展公积金个人购房贷款，规范管理，提高住房公积金使用率。建立健全公积金中心业绩评价考核制度，将个人贷款发放、贷款质量情况作为公积金管理中心开展业务工作的主要考核指标。个人住房贷款业务涉及部门和单位要协调配合，特别是与受委托银行的配合，建立公积金中心与受委托银行的良性互动机制，将发放住房公积金较多、服务较好的银行作为承办公积金业务的主要银行。要继续转变观念，强化服务意识，简化手续，切实改进公积金贷款服务。在加快发展个人公积金贷款业务工作中，要注意提高风险防范意识，建立健全风险控制制度，加强信贷全过程的监督管理。3、健全住房公积金风险防范机制。公积金中心和受委托银行要与贷款申请人资格、住房消费真实性、抵押物（质物）的合法性、保证人的担保资格和担保能力进行严格审查，并与申请人面谈。严格审核房地产开发企业的资质、经营状况、预售项目的合法性等，现场勘查项目建设进度。充分利用人民银行个人征信系统进行信息查询，健全房地产交易、权属登记、抵押管理的信息共享查询机制，严密防范住房公积金的使用风险。采取住房置业担保机构担保的，对置业担保机构的注册资本、担保能力、管理水平、从业人员素质等情况进行要严格审查，加强监督；对担保机构资本金不实、担保能力不足的，要停止委托其办理住房公积金贷款担保业务，并切实做好善后工作。

    （五）依法行政，加大执法力度。1、密切配合，加强对缴交单位的监督。要充分发挥各级财政、审计部门、在职职工及所在单位的监督作用。对不办理住房公积金缴存登记，或逾期不缴、少缴、挪用住房公积金等违法行为加强监督，公积金中心要按《条例》规定及时处理。各级工商、税务、银行等部门和公积金中心要协调配合，积极推进私营企业、民营企业和改制企业的住房公积金缴交工作。严重亏损的企业可向住房公积金管理委员会提交专题报告申请缓缴或免缴住房公积金。督促体外循环自建帐户自行管理单位认真贯彻落实《条例》及有关规定，规范单位的住房公积金管理，尽快在公积金中心办理开户登记手续，并将自建帐户内的公积金划转到住房公积金归集专户，把这件事关职工切身利益、关注民生的大事切实办好。2、加大行政执法力度。严格执行财政部、国家税务总局《关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金有关个人所得税政策的通知》(财税[2006]10号)的规定，对于擅自提高住房公积金税前扣除标准的，要坚决纠正。凡因单位末按《条例》规定为职工办理住房公积金缴存登记和账户设立手续，或未正常缴存住房公积金，与职工发生劳动争议的，公积金中心应当支持职工在法定期限内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。劳动争议仲裁委员会裁决后，单位应当严格执行调解书和裁决书的要求，逾期不执行的，当事人可以申请人民法院强制执行。已办理缴存登记和账户设立手续，未能正常缴存住房公积金的单位，应按所在设区城市缴存比例补缴住房公积金，需要降低缴存比例的，应经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，按规定程序报批后，按批准的缴存比例补缴。补缴追溯期为两年。申请办理缓缴和降低缴存比例的期限一般不得超过一年。公积金中心发现单位违法不建、不缴住房公积金的行为，或接到群众举报七日内，经现场检查核实后，下发执法通知书，限期建立；仍不建立和缴存的，根据情节轻重及具体情况，做出行政处罚决定。当事人对行政处罚决定不服的，应在规定时限内向当地人民政府申请复议或向人民法院提起申诉；当事人逾期不申请复议、不申诉又不服从处罚的，由公积金中心申请人民法院强制执行。对于明知单位应建未建、应缴未缴又未及时采取措施的公积金中心，职工有权向人民法院提起诉讼。公积金中心要积极主动取得工商、人事编制、社团和劳动保障等管理部门的支持，及时掌握本行政区域内所有新设立的企业、事业、民办非企业单位以及社会团体的设立、登记情况，了解已经建立养老保险制度但尚未建立住房公积金制度的单位信息，摸清底数，按单位类型逐项制定工作方案，严格按照《条例》规定，督促其及时办理住房公积金缴存登记手续，确保新设立单位应建尽建。

    （六）制定措施，严惩损害群众利益行为。建议对于所有损害群众利益行为的部门和单位，情节较轻的，给予直接负责的主管人员中的共产党员党内警告或严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。需要给予行政处分的，依照有关规定予以处分。

    对不办理住房公积金缴存登记的，市住房公积金可责令单位限期办理，逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款；单位逾期不缴或少缴住房公积金的由市住房公积金管理中心责令限期缴存，逾期不缴的，申请人民法院强制执行。

    挪用住房公积金的追回挪用的住房公积金，有违法所得的，没收违法所得，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，对直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分。

    严肃纠正妨碍职工使用住房公积金贷款的行为。受委托银行、房地产开发企业和房屋中介机构不得误导、阻扰、拒绝符合住房公积金贷款条件的职工申请使用住房公积金贷款。职工购建自住住房需要申请贷款的，受委托银行应按照与公积金中心签订的委托合同约定，根据个人申请，首先提供住房公积金贷款。受委托银行不按委托合同约定执行的，经公积金管委会批准，可暂停委托其承办住房公积金业务。房地产开发企业和房屋中介机构应尊重购房人平等获得住房公积金贷款的权利，凡无正当理由拒绝缴存人获得住房公积金贷款的房地产开发企业和房屋中介机构，参照“捂盘惜售”的有关规定处理，并将其违规违法行为记入企业信用档案。

限期回收各项违规资金。必须按国务院规定的范围、程序使用，任何单位和个人不得截留、挪用。凡截留、挪用住房公积金的单位和个人，必须限期归还，否则，按截留或挪用公款有关规定严肃追究有关决策人、批准人、经办人的责任，构成犯罪的要移送司法机关。

    （六）进一步提高服务质量和工作效率。为方便职工办理住房公积金业务，将受委托办理住房公积金信贷业务的商业银行（以下简称受委托银行）逐步扩大到全国性商业银行。公积金管委会要按照质量、服务、效率优先的原则，采取招标方式，在规定范围内，确定受委托银行，并向社会公告。公积金中心和受委托银行应牢固树立“以人为本，以缴存人为中心”的服务理念，坚持公平公正、公开透明的原则，规范服务行为，创新服务形式，努力提高工作效率和服务质量。

    设区城市应按照“统一决策，统一管理，统一制度，统一核算”的原则，实现区域内的通贷服务，为铁路、石油、石化等跨地区行业企业职工异地申请住房公积金贷款提供便利。公积金中心应根据各地的实际情况，完善内部管理制度，优化信息咨询服务体系，改善服务基础设施，强化服务功能，积极推行“一条龙”服务方式，方便职工贷款。实行限时承诺服务，职工按规定提供资料齐全时，公积金中心或受委托银行应于当日受理其贷款申请，到经审批拨付贷款时不得超过15个工作日。公积金中心有义务告知贷款申请人每一笔贷款的办理进程，接受贷款申请人的监督。

    （八）加大宣传力度，进一步加强《条例》的宣传工作。要采取多种形式加大《条例》的宣传力度，宣传住房公积金制度的重大意义、作用和“低存低贷”的政策优势，缴存权利和义务。全面介绍个人住房委托贷款有关政策和办理程序，努力使住房公积金制度真正深入人心、家喻户晓，培育职工维权意识，提高缴存积极性，引导居民使用住房公积金贷款购房，改善居住条件。