加载中…

加载中...

正文 字体大小:

《瞭望》文章:政府信息公开待补“法律短板”

(2016-01-16 06:35:20)
标签:

法律短板

信息公开

分类: 深度调查
来源:《瞭望》新闻周刊 2016年3期   1月18日出版
    政府信息公开既要依法保障公民、法人和其他组织的知情权,也要有效防止和制裁极少数当事人滥用申请权和滥用诉权

文/《瞭望》新闻周刊记者李松

    自2008年5月1日《政府信息公开条例》(下简称《条例》)施行以来,中国政府信息公开工作逐渐步入法制化、规范化轨道。
    但《条例》在实施过程中也出现了一些新情况、新问题。《瞭望》新闻周刊记者从2015年12月10日中国政法大学法治政府研究院举办的《条例》修改研讨会上获悉,目前中国政府信息公开案件数量呈现快速增长趋势,且    当事人滥用申请权和滥用诉权现象较为突出。
    多位参会专家认为,如何既依法保障公民、法人和其他组织的知情权,也有效防止和制裁极少数当事人滥用申请权和滥用诉权,已成为当前政府信息公开工作与行政审判工作亟待解决的难题。

案件数量上升较快

    从多位参会专家和法官反映的情况来看,《条例》实施迄今,人民法院受理的政府信息公开案件呈现出一些明显特点。
    首先,案件数量上升较快。“目前政府信息公开案件已经成为主要案件类型之一。”据最高人民法院行政审判庭审判长耿宝建介绍。他以北京地区为例说,2011年至2014年,全市法院审结政府信息公开案件分别达到578件、551件、1695件和1031件;近四年审结政府信息公开案件数量占同时期审结的全部行政案件的10%以上;2013年更是高达16.5%。
    据统计数据显示,天津地区2014年受理的政府信息公开案件数量超过了前5年总和。5年来,全国共受理一审政府信息公开案件3万件左右。
    “《条例》实施之后,政府信息公开案件在数量上大幅上升,已经成为了人民法院行政诉讼案件的主要增长点。”北京市第四中级人民法院副院长程琥认为,这个条例对保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权,监督政府依法行政确实发挥了重要作用。
    其次,涉及行政领域迅速扩大。耿宝建以北京为例说,2011年以前,政府信息公开案件主要集中在征地拆迁引发的土地、规划、拆迁等方面。2012年以来,政府信息公开案件涉及的领域涵盖了劳动、卫生、公安、交通、环保、不动产登记、国有资产管理、证券、工商、医药、税务等主要行政管理领域。
    第三,部分地区败诉率较高。耿宝建认为,《条例》的规定有不少模糊之处,行政机关总体又缺乏应对经验,对申请的处理方式、答案口径不统一,各级法院对此类案件审理标准也不完全一致,同案异判现象屡见不鲜。
“   部分地区政府信息公开案件中行政机关败诉率高于其他类型行政案件。”耿宝建以天津为例说,2014年,天津行政机关败诉率为7.01%,而政府信息公开案件中行政机关的败诉率为14.86%。
    第四,中央部委涉诉案件明显增多。据程琥介绍,特别是中央部委案件中重大敏感案件明显增多,也就是说案件当事人的身份逐渐增多,因为案件中大多数涉及外部当事人,涉及部委数量增多。

非正常申请现象突出

    据多位参会法官反映,由于《条例》规定存有不明确、不完善之处,因此在正常的信息公开申请之外,极少数当事人利用现有立法漏洞提起大量非正常申请,给当地行政机关和人民法院带来较大压力。
    “一直以来,对征地拆迁补偿安置不服而引发的政府信息公开申请和诉讼较多,大量非正常申请也主要集中在这个领域。”耿宝建说,“有少数人因对征地拆迁补偿安置不服,故意反复申请信息公开,形成连环诉讼。”
    “有时几十、甚至数百人针对同一机关分别提出相同的申请,得到答复后再分别向法院起诉,个别还故意在不同时间段提出起诉。”耿宝建举例说,比如某地区绿化隔离带腾退,几十位已经签订腾退补偿协议的村民,为了获得更高的补偿,近几年分别以当地区政府和相关职能部门为被告,提起600余起政府信息公开案件。
    “有的当事人利用少数行政机关怕麻烦、怕当被告、怕败诉的心理,故意大量申请政府信息公开,给行政机关施加压力,以期获得不正当利益或宣泄个人情绪。”耿宝建说。
    此外,有的申请人并非以获取政府信息为目的,而是希望行政机关解答其咨询的问题,或以此反复信访;有的申请人已通过诉讼或者其他渠道获得了其所申请的政府信息,但依然提出申请并启动诉讼程序,存在滥用申请权和恶意诉讼倾向;极少数当事人不遵守诉讼纪律,甚至把庭审当舞台。

源于主动公开力度不够

     从目前情况来看,立法机关已意识到限制滥用申请权和滥用诉权的必要性,全国人大常委会在2015年11月审议《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》时,这个问题已经获得相当高的关注度。
    当事人滥用申请权和滥用诉权的问题,原因十分复杂。天津市政府法制办公室行政法制研究所副所长张志锋认为,主要是申请政府信息公开的门槛过低,受理标准模糊。
    而事实上,虽然《条例》第13条规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出政府信息公开申请,但从立法本意来看,此并非对申请资格的限制。因为《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的规定》第5条第五款规定,对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”并不要求其“证明”,而只需要其“作出说明”。这种几乎没有限制的申请资格规定,为极少数当事人滥用申请权和滥用诉权创造了条件。
    程琥认为,《条例》已经实施7年多,还出现大量的滥用起诉权利和申请权,有一个原因是历史信息,就是涉及征地拆迁,也就是原来的问题没有解决,所以不少当事人想通过政府信息公开途径来解决问题。
    “非正常申请的还有一个主要原因,是申请、复议和诉讼成本过低。”耿宝建认为,“政府信息公开申请只收取成本费,有些行政机关甚至不收费,申请复议不收取费用,提起诉讼仅收取50元诉讼费。这样的低收费制度,既不区分正常和非正常申请、正常起诉和滥用诉权,结果可能浪费行政和司法资源,占用了公共财政,增加了全体纳税人的负担。”
    “政府信息公开应以公开为常态,以不公开为例外。”中国政法大学终身教授应松年认为,“公民非正常申请和滥诉的原因,除立法存在漏洞外,本质是因为政府信息公开不够主动,导致公众权利受损,使他们不停地申请。”

尚需补齐“法律短板”

    “扩大主动公开的范围和频度,打造阳光政府,从源头上减少依申请公开。”因此,耿宝建建议,一方面,政府机关应当依照《条例》,落实细化国务院相关规定和要求,依法、积极、及时主动公开政府信息。另一方面,对于法律规范或者上级机关未明确要求公开的信息,只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,不会影响“三安全一稳定”的,行政机关原则上都应主动、及时公开,用主动、透明的公开来减少当事人申请。
    耿宝建还特别强调,在涉及广大群众利益、群众关注度高的领域,如征地拆迁领域,要坚持“以公开为原则、不公开为例外”,主动公开,澄清疑虑,引导预期,解决矛盾。即使是那些不属于主动公开范围的信息,只要当事人经常提出公开申请,行政机关也应当考虑先行主动公开,或者在答复相关申请人的同时,主动通过官方网站、媒体等多种形式及时公开。
    中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授认为,公开与不公开是信息公开制度的核心。厘定不公开的例外事项,才可以使得“公开为原则,不公开为例外”的基本原则得以实现。
    王敬波建议,《条例》修订时应当进一步明确和完善不予公开的范围,通过立法明确排除或者豁免政府对特定信息的公开义务。比如将部分执行信息、决策信息、过程信息、纯粹内部行政管理规定、内部工作手册、内部人事档案、政府机关内部联系函件等,适当确定为不予公开的政府信息。“这既为申请人提供明确的指引,也减少因法律规定不明确而形成大量纠纷和诉讼。”
    上海市高级人民法院行政审判庭法官陈振宇建议,应通过列举的方式增加并细化不予公开的事项。
    “合理、有效的经济杠杆,是信息公开管理的必要手段。”耿宝建认为,“当个别当事人申请享受的信息公开服务超过基础数量与范围之后,就应该向政府部门支付继续享受该服务的成本。通过科学的申请费用和诉讼费用调节,将能较好地缓解非正常申请和滥诉问题。”
    “目前,由于新行政诉讼法对简易程序规定仍较为笼统,未能对政府信息公开作出更加有针对性的操作规程。”耿宝建建议,“可考虑结合政府信息公开案件,制定一套专门的简易程序审理规程,在案件受理、证据交换、庭审程序、标准诉讼、裁判方式和裁判文书制作方面作出更加明确具体的规定。”
    耿宝建还建议,可通过立法或司法解释对个别动机不纯、一定时间内大量滥用申请权和诉权的,参照国外相关较为成熟的“黑名单”制度,在具备一定条件时一定期限内不再受理其申请和起诉。
    “对政府信息公开申请,应立法取消‘三需要’,但对滥用的申请权利予以限制。”何海波建议,“一般情况不要求当事人提起申请的说明需要,但如果行政机关有合理的根据认为当事人是滥用申请权利的,可以要求当事人予以说明,当事人不能合理说明的,行政机关可以不予受理申请。”

0

阅读 评论 收藏 转载 喜欢 打印举报
已投稿到:
  • 评论加载中,请稍候...
发评论

    发评论

    以上网友发言只代表其个人观点,不代表新浪网的观点或立场。

      

    新浪BLOG意见反馈留言板 不良信息反馈 电话:4006900000 提示音后按1键(按当地市话标准计费) 欢迎批评指正

    新浪简介 | About Sina | 广告服务 | 联系我们 | 招聘信息 | 网站律师 | SINA English | 会员注册 | 产品答疑

    新浪公司 版权所有