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北京交通拥堵的主要原因是空间与产业布局错位

(2012-07-16 09:38:38)
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杂谈

分类: 区域经济问题

摘要:

 

本文阐明了这样一个观点,即北京交通拥堵的原因并不是人口过剩、机动车太多,而是空间规划失败、产业布局错误造成的。上下班从居住中心到就业中心的单向流动,是造成北京拥堵的主要原因。解决的方案,不是靠限制机动车,更不是靠诸如提高户口准入门槛等计划经济式的人口控制,而是优化空间与产业结构,提高城市管理水平。

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在我国当前城市化快速发展过程中,一些城市出现了交通拥堵、社会治安恶化等城市病,有人就认为这是城市化带来的问题。当前,以北京、上海为代表,中国的一些大城市正试图通过控制人口的增长、限制私家车漫无边际的增长,来缓解日益严重的交通拥堵。综合分析北京交通拥堵的原因,我们会发现,交通拥堵与城市人口扩张并没有直接和必然的关系。

    一、北京的机动车并不算多。

    一般认为,造成交通拥堵的因素中,排在首位的是汽车数量太多。但对于北京这个拥有16410平方公里的辖区面积,1755万人口的特大城市来讲,机动车数量太多的说法恐怕难以成立。根据北京交通管理局统计的数字,截至2009年8月30日北京市机动车保有量达到381.8万辆。2010年,由于各种政策原因,迅速增长到470万辆。而辖区面积2187平方公里,常住人口达1200万人的东京都,机动车辆达到400万辆,纽约的机动车也超过800万辆,可见,按照人口和辖区规模,北京的汽车保有量低于纽约、东京,但北京的堵车现象却比纽约、东京严重得多,其原因并不能简单归结为车多。

    二、车多不是农民工带来的,交通拥堵与城市化没有直接和必然的关系。

    根据经验统计,每增加1个人,就会给城市交通系统每天带来约2.6次出行,因此有人说,城市急速增长的人口是导致车辆多和堵车的重要因素。但是,人的出行并不意味着交通拥堵,交通拥堵与城市人口的分布及出行方式有关。据北京市统计局统计,截止2009年底,北京市居住半年以上的常住人口为1755万人,而且还在以每年近60万人的速度增加。从人口的分布来看,近几年,在北京近郊和远郊居住的人口持续上升。我们根据有关资料测算,2008年底,列入北京城市功能拓展区的4个近郊区人口达 727万人,占全市常住人口的45.6%,列入城市发展新区的5个区人口达410万人,占全市常住人口的25.7%,这两个功能区的常住人口占全市常住人口的 70.3%,其间居住的流动人口占全市流动人口的82%,可见,北京人口目前处于郊区居住的分布状态,这主要是流动人口的大量涌入和城区人口的迁入造成的。我们认为,由于就业岗位、公共交通等没有与人口的居住分布相协调,这种状况带来了车辆的增多。

    其一,流动人口中农民工的不断增多是城市化的结果,但农民工大多数是买不起车的,他们需要的是公共交通。因此,小汽车增多、交通拥堵与他们无直接关系。其二,流动人口中的非农民工,他们的流入是城市间的正常流动,不是城市化的直接结果,他们中的一部分也居住在郊区,他们是否买车,与经济条件、公共交通的便利与否有很大关系。当公共交通不完善时,将迫使他们购车代步,成为城市小汽车增多引发交通拥堵的原因。其三,城区原住人口的搬迁,多是城市改造、更新所引起的,也不是城市化的直接结果。迁入郊区的人口还要在城区工作,他们中的一部分人由于搬迁获得了拆迁费,有了改善出行的条件而购车,另外一部分人还是由于刚开发的城市郊区住宅区生活环境不理想,公共交通不便利,不得不买小汽车代步。可见,在众多的购车人中,一部分买车的是居住在郊区的城市人口,因此,车多并不是正处于城镇化快速发展阶段,大规模进城的农民造成的,城镇化并不一定带来城市的交通拥堵。

    三、大城市交通拥堵的根源在于大城市主要的资源都集中在中心城区。

    既然交通拥堵与城市化无关,中国一些大城市的车并不是很多,那么造成交通拥堵的主要原因是城市管理不能适应城市化的发展。首先体现在城市规划上,产业和公共资源过度向城市中心区集中。

    第一,一些大城市的发展采取摊大饼方式,而不是组团式、多中心发展模式,产业分布过于集中在中心城区。据我们测算,2008年,北京居住在中心城区(首都功能核心区和城市功能区)的常住人口仍占全市人口的61%,创造的产值占全市的75%。决定人口分布的主要是产业的分布,从产业结构升级来看,北京市首都功能核心区和城市功能拓展区产业结构基本上形成了以第三产业为主、高端服务业快速增长的局面。在规划上,北京定位为政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、金融中心、商务中心……各种‘中心’全都集中在市中心。特别是商务中心的叠加,造成写字楼丛生,而写字楼人群又基本都是驾车人群,由此导致车流大都向城市中心区汇聚。从产业转型上看,高新技术产业和高端的第三产业发展并没有对低端产业产生足够的替代效应。一方面,北京市人口对廉价的产品和服务还存在着相当的需求;另一方面,一些大规模的低端产业群和产业链仍然分布在城市的中心城区,为人口在中心城区聚集提供了大量就业机会,也对流动人口疏散起到了负面的作用。有关部门统计, 2009年北京市流动人口的行业分布主要集中在建筑、制造、住宿餐饮、批发零售及居民服务等行业,其中从事第三产业的有306万,占流动人口就业总数的69.7%。

    同时,随着首都功能核心区和城市功能拓展区的房地产价格攀升,致使城区生活成本增高,导致另一部分人群从首都功能核心区和城市功能拓展区向更边缘地区外迁,而他们的就业岗位并没有发生空间的转移,使得他们居住与就业的分离,大量人口在城市不同区域间作大范围的钟摆式流动,大大增加了交通的压力,这是交通拥堵的重要原因之一。

    第二、虽然目前北京外来人口大部分分布在近郊区和城市发展新区,城区内外来人口数量正日渐减少,但公共服务资源过度集中于中心城区,即使人们工作、居住在城市功能拓展区和城市发展新区,但公共服务和娱乐还需要到中心城区,特别是首都功能核心区。这就增大了交通的压力,也是交通拥堵的重要原因之一。例如北京中心四城区(首都功能核心区)分布有众多医院,并拥有60%以上的市级医院,如北京医院、同仁医院、协和医院、宣武医院等优质医院。北京市的主要中学也绝大多数集中在四个城区,尤其是西城区和东城区,分布着全市50%左右的著名中学。北京市的影剧院、体育场馆集中分布在四个城区,丰台区和石景山区几乎没有大的影剧院,石景山区则没有大的体育场馆,丰台区只有光影体育馆、丰台体育中心两处。

    北京中心城区人口密集,医院、学校等公共服务设施比较多,二者分布基本一致。但近年来,大量人口从城区迁往近郊区和远郊区,那里人口增长迅速,而优质医疗卫生机构、学校建设滞后,居住在那里的人们需要长距离求医,求学和进城消费,都加大了车辆出行比例,在各个好学校、好医院、好的文体设施周边形成的交通拥堵点。

    四、大城市目前交通管理水平落后,公共交通少,导致交通拥堵。

    调整城市规划和城市规划的实现非一日之功,而且中心城区毕竟对第三产业就业人员有需求,所以适应这个现状,最现实的“堵城”突围方案,应是改变滞后的交通建设和管理。

    一是目前大城市的交通建设不能适应城市化的快速发展,公共交通建设滞后。近年来,北京公交开设新线路,更换公交车,力度颇大。此外,轨道交通超常规发展,到2015年,轨道交通总里程将达561公里。但是,应该看到,这种超常规本质上是“还历史账”,纵然突飞猛进,与拥有数千公里轨道线的东京、纽约等城市相距甚远。有关资料显示,东京都620平方公里中心城区内,轨道交通运营里程就达400公里;东京都行政管辖区 2187平方公里,轨道交通运营里程1000公里;东京都市圈轨道交通运营里程更是达到2305公里。而北京行政管辖区16410公里,轨道交通运营里程仅336公里。加上天津的轨道交通运营里程90公里,京津唐地区轨道交通运营里程仅426公里。轨道交通的不发达,导致北京汽车的使用率高,容易造成拥堵。

    二是城市内部交通管理不科学。在交通流量大的路段开辟公交专用道,其他车辆未经许可不得占用,违者重罚;征收高额停车费,提高私家车上路成本;限制机动车车辆是各个城市治理拥堵普遍采取的措施,但在城市交通管理上,还应有更科学、更人性化的管理手段需要城市管理者创新和使用。例如,在纽约,十字路口左拐车辆不允许往左转,凡是往左转的车子一直往前走,走几十米有一个右拐弯,一直往右拐360度,就拐过来了。这样左拐车辆虽然转了一二百米,但不会影响交通,不会在十字路口占着红灯的时间,时间就可以省下来。纽约市政府还设立了高承载率汽车专用车道,这种车道只允许乘坐3人或3人以上的车子行驶,鼓励市民搭车出行,减少汽车流量。

    五、大城市郊区还有很大的城市化空间。

    目前大城市人口与资源的矛盾,症结在中心城区和郊区发展差距太大,中心城区占有大量公共资源,迫使人口高度集中,在一定程度上抵消了中心城区基础设施和管理水平改善产生的积极效果。解决城市交通拥堵,关键是合理分布城市人口,而不是控制人口。

    当前,人口分布不均,人口密度差别悬殊,城区人口过于密集仍是北京市人口分布的基本特点,2008年底北京城市发展新区的人口密度仅为648人/平方公里,首都功能核心区、城市功能扩展区人口密度分别为 28494人/平方公里和 5644人/平方公里。这说明北京市郊区的人口集聚能力远不如北京中心城区,人口容量过低,也说明北京城市发展新区的人口容量还有非常大的提升空间,这就为北京吸纳和调节人口,解决交通拥堵提供了广大的空间。

    关键问题是怎么调控人口。现在大的潮流是打破城乡差别和地区户籍限制,行政控制必然引发争议,而且人口通过行政手段是控制不住的。大城市的率先发展,是世界性的普遍现象。城市发展有其自然的历史过程,人为的限制和引导,不能改变大方向本身。国际大都市历史上都出现过大城市病,但随着城市发展和现代化建设,都逐步缓解了。这里边就有一个如何处理发展中的问题和矛盾,以及找到解决路径的任务。例如有报道,2000年的时候,原崇文区的危旧平房占到前区建筑面积总和的70%。截至2009年,已经完成危改8万户,先后有24万人撤离。去年底,在朝阳区的定福庄一带,一块面积为17.8公顷的地块计划建设50万平方米以上的保障性住房让原崇文区的老百姓“对口”搬迁。建成后,将在一定程度上缓解中心城区的人口压力。但是,他们的就业如何对接呢?我们无从知晓。如果搬迁的老百姓还是在中心城区工作,那么就会加大交通拥堵情况,这样试图缓解中心城区人口规模大而造成交通压力的措施反而加大了交通压力。因此,在调节人口分布过程中,要注意重点引导流动人口流向,特别把握搬迁原来城区人口的节奏,注意人口居住与就业岗位创建、服务设施建设的联动。

    为此,要继续按照原有的新城建设规划,建设高水平的基础设施和生活服务设施,使之成为北京市区某些功能的疏散地,分担北京市区的某些功能并成为市区人口的疏散地与外来迁入人口、流动人口的截流与分流基地。在大力发展北京新城的同时,也应努力发展郊区其它小城镇,使之成为广大农村剩余劳动力的转移基地,减轻人口向市中心区集中的压力。

    可见,城市化并不一定带来交通拥堵,人多、车多不是交通拥堵的根源,交通拥堵的主要原因是城市规划和管理能力的落后。因此大城市不应消极地限制人口,而应积极地发展城市建设,加强城市管理,注重人口分布及其与产业分布、就业就会和服务设施分布在城市空间上的协调性,这对于解决城市交通拥堵等城市病问题,具有十分重要的意义。(全文完)(《城乡研究动态》2011年1月第156期窦红)

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