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又要改革了:这次基层执法力量要“下沉到底”

(2019-02-15 12:24:01)
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杂谈

时评

  1月31日,新华社报道,中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,要求结合乡镇和街道改革,推进基层整合审批服务执法力量。

  《意见》有这样五方面要求:综合设置基层审批服务机构,积极推进基层综合行政执法改革,整合基层网格管理和指挥平台,大力推动资源服务管理下沉,优化上级机关对基层的领导方式。

  其中一些要求部署和制度设计,基层执法人员肯定关注。


审批执法权限大幅下放

  按照依法下放、宜放则放原则,把审批服务执法等权限赋予镇街。

  按照当前的行政法体系,行政权力主要集中在县级以上政府行政管理部门。关于行政处罚,《中华人民共和国行政处罚法》就明确规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。只有法律、行政法规另有规定的才例外,如《中华人民共和国城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》。

  关于行政许可的管辖权,《中华人民共和国行政许可法》虽然没有“县级以上”的规定,但是具有行政许可权的行政机关多为县级以上政府的工作部门,乡镇政府并不设工作部门,街道办事处更是如此。乡镇政府作为行政许可实施机关,基本集中在村镇建设、土地管理、草原森林几个领域。

  执行权力下放,是这几年一直在推进的工作。《意见》提出“宜放则放”,赋权清单省级政府统一制定只要镇街能接,估计都会下放。


明确镇街执法主体地位

  按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权,以乡镇和街道名义开展执法工作。

  《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。《中华人民共和国行政许可法》第二十五条也规定“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。《 中华人民共和国行政强制法》也规定“行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。只要国务院批准或者授权省级政府决定,镇街可以行使有关行政机关的权力,成为执法主体

  令人担心的可能是镇街的执法能力。尽管在征地拆迁、计划生育、环境整治和治安联防等工作中镇街干得风生水起,但在其他专业领域就不一定能得心应手。更怕各地不顾实际你追我赶一阵风搞赋权“竞赛”。

  

组建镇街综合行政执法机构

  整合现有站所、分局执法力量和资源,镇街实行统一指挥和统筹协调,逐步实现基层“一支队伍管执法”。这支综合执法队伍以镇街名义执法,将来应该会是类似“局队合一”的“镇队合一”体制。

  在各个镇街一级再设多支行政执法队伍,力量过于分散。但如果下放执法权力过多,这一支综合执法队伍又显得专业性不足,最后可能形成“什么都能管、但什么都管不好”的局面。为避免这一问题,素质培训是一方面,机制创新也很重要。简单的按地域管辖恐怕不行了,还得在级别管辖上动脑筋。

  

综合设置基层审批服务机构

  一些地方已经在镇街设立了类似“审批中心”“办证服务中心”等机构,但多为集中场所、联合审批,办理的事项多为便民服务事项和简单的审批事项。今后会实行实质性的审批权集中。还要探索在承接审批服务职责较多、任务较重的经济发达镇和重点镇,按镇街区域实行“一枚印章管审批”。

  这个模式方便了基层群众,但对一些重要的审批事项,应该由上级审批,或者实行分级审批制度。毕竟要求镇街从事行政审批的人员样样精通不现实。各个领域的许可审批都下放到镇街几个行政审批人员那儿,估计上面不敢放,下面也不敢接。

    

派出机构属地管理

  县直部门设在镇街的机构,原则上要实行属地管理。这实际上就不再是“派出机构”了。继续实行“派驻体制”的,要有“党中央明确要求”。这基本就意味着县直部门在镇街的“七站八所”都归了当地管理。县直部门作为上级业务主管部门只能“业务指导和监督”。

  今后驻镇街机构的条块关系上,与以往的“条重块轻”甚至“有条无块”调了个头。继续实行派驻体制的,也要纳入镇街统一指挥协调。具体人财物管理权的配置,估计得看各地的政策,这与财政状况、片区划分等等因素有关。


编制资源向镇街倾斜

  为充实加强基层一线工作力量,将来会跨层级调剂使用行政和事业编制,方向是“从上往下”。条线上的辅助人员,会实行属地化管理,由镇街统筹指挥调配。另外还会创新基层人员编制管理,统筹使用各类编制资源,赋予镇街更加灵活的用人自主权。

  根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法规政策,镇街一级其实没有机构人员编制管理权限。今后县级以上政府的机构编制管理机关与镇街的管理权限如何配置,特别是行政和事业编制的管理、使用,也很引人瞩目。

  

  《实施意见》于2018年11月14日由中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过。

  《实施意见》的颁布,在乡镇和街道又掀起了一场相对深刻的改革。这又会牵涉到一批基层执法人员,面临体制调整、职能划转、人员转隶……

  

  《关于深化交通运榆综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕63号)中提出“县级交通运输部门派驻在乡镇的基层交通运输综合行政执法队伍,应纳入乡镇党委和政府指挥协调的工作机制,加强联合执法、联动执法,增强行政执法工作合力和整体震慑力”。这可能意味着交通运输县直部门继续实行派驻体制。

  交通运输执法管理对象有分布散、流动大的特殊性。如果执法力量不向镇街延伸,基层执法管理工作会被削弱;如果过于下沉,则又分散了执法力量,还可能被镇街借力甚至被整合消化。要保障交通运输综合行政执法队伍有足够的资源保障交通运输治理,各地还有一番思量。


  综合行政执法体制改革基层都还没正式起步,又来了这一改革。

  而且注意这不是“指导”意见,是“实施”意见。虽然没有列出时间表,但也已是——

箭在弦上。

  

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