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对交通运输综合行政执法队伍层级的个人理解

(2019-02-15 12:23:25)
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杂谈

汽车


由来


  中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕63号)中对综合行政执法层级职责作了如下规定:

  (三)明确层级职责。根据交通运输部门事权,厘清不同层级执法权限,明确监管职责、执法领域和执法重点。省、自治区交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责,主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作,原则上不设执法队伍,已设立的执法队伍要进行有效整合、统筹安排,现有事业性质执法队伍要逐步清理消化。法律法规明确要求由省级承担的交通运输综合行政执法职责,可结合部门“三定”规定明确由省级交通运输部门内设机构承担。个别业务管理有特殊性的领域,如有必要,由省、自治区按程序另行报批。省级交通运输部门可按程序调用市县交通运输综合行政执法队伍人员力量。直辖市的行政执法层级配置,由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求,结合实际研究确定。设区的市和市辖区原则上只保留一个执法层级,市级设置交通运输综合行政执法队伍的,区级不再承担相关执法责任;区级设置交通运输综合行政执法队伍的,市级主要强化监督指导和组织协调,不再设置执法队伍。县(市、区、旗)一般实行“局队合一”体制,地方可根据实际情况探索具体落实形式,压实县级交通运输部门履行行政执法职责和加强执法队伍建设的责任,改变重审批轻监管的行政管理方式,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。实行“局队合一”后,交通运输行政主管部门要强化行政执法职能,将人员编制向执法岗位倾斜,同时通过完善内部执法流程,解决一线执法效率问题。强化基层执法职责,与人民群众日常生活、出行安全直接相关的执法活动,主要由市县两级实施。

  

  市场监管、生态环境保护、文化市场和农业等四支综合执法队伍执法权层级配置的规定也大同小异。


  综合行政执法改革的目的之一,就是减少执法层级,避免重复执法。

  省、市、县三级具体是怎么设计的?以下谈谈个人理解,纯个人观点。


省级


  《指导意见》提出,省级的交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责。主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作。严格说起来,除直辖市,省级没有综合行政执法队伍。

  

  江苏省在省级承担行政职能事业单位机构改革实施方案中,整合组建省交通运输综合行政执法监督局。机构规格相当于副厅级,由省交通运输厅管理。省交通运输厅公路局、省高速公路管理局(省高速公路交通运输执法总队)、省交通运输厅运输管理局(省交通运输厅运政稽查总队、省城市客运管理办公室)、省地方海事局(省船舶检验局、省水上执法总队)、省交通运输厅航道局、省交通运输厅工程质量监督局(省交通运输厅工程定额站)和省交通运输厅建设管理办公室的行政执法等职能划入该局。

  改革一波接一波。江苏省按照承担行政职能事业单位机构改革的要求,率先完成了省级改革,但又遇到了综合行政执法改革。“省交通运输综合行政执法监督局”是否符合《指导意见》的原则?存疑。

  

  至于“法律法规明确要求由省级承担的交通运输综合行政执法职责”,《指导意见》指出,可由省级交通运输部门内设机构承担。

  经过一轮轮简政放权改革,大量属于省级部门的权力下放到市、县两级,这主要是指行政审批权。在行政处罚方面,法律法规规章基本都把处罚权力授予“县级以上”部门,也就是国、省、市、县级的执法部门都有行政处罚权,但在实践中一般都是市、县两级部门实施的。

  有法律法规把少量的处罚权力明确授予了省级主管部门。如:《中华人民共和国道路运输条例》第七十五条规定,对外国国际道路运输经营者在境内的一些违法行为,由“省、自治区、直辖市道路运输管理机构”实施处罚;《收费公路管理条例》把对收费公路经营管理者一些违法行为的行政处罚权,授予了“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”。

  这些执法工作,可由省交通运输厅相应的内设处室承担。像江苏省这样设立专门的综合行政执法机构,似乎没有必要。

  当然,江苏省的交通运输综合行政执法机构名称为“综合行政执法监督局”。多了“监督”两字,主要承担的应该是省级交通运输部门的“监督指导”职责。但是否需要设立专门的机构,并且规格相当于副厅,可能还是有待于上级进一步明确或者实践的检验。

  

  《指导意见》提出,个别业务管理有特殊性的领域有必要设立行政执法机构,由省级部门按程序另行报批。但是这里的“特殊性”并无标准,报批程序也未明确。

  交通运输活动呈现线性特征。机械地按照行政区域分段管理,有可能影响到交通的连贯性,不利于提高运输效率。这在高速公路和干线航道等一些相对封闭的交通线路上表现得更为明显。

  贵州省交通运输厅(贵州省交通战备办公室)的“三定规定”明确贵厅“负责高速公路、国省干道管理执法工作”。山西省《关于深化交通运输综合行政执法改革的实施意见》则进一步要求“完善高速公路综合行政执法省以下垂直管理体制”。这是符合当前工作实际的。

  

  《指导意见》还提出,不设综合行政执法机构的省级部门,在执法活动中有需要的,可以调用市县的交通运输综合行政执法队伍人员力量

  这是针对法律法规规定由省级承担的执法事项所做规定。调用市县的执法人员,以省级部门的名义实施执法活动,执法主体上没有问题。

  对于省、市、县三级都有执法权的事项,省级部门可以明确由事发地的市、县部门管辖,还可以指定管辖。

  

  直辖市也是省级,但直辖市的层级结构相对简单。《指导意见》规定由直辖市按照改革要求结合实际研究确定。

  

市级


  这里的“市级”,是“设区的市”,大致相当于原先的“地级市”,还包括了副省级城市、计划单列市,还应代管区的县级市(副地级市,如满洲里市)。但在这里不应包括内不设区、外不管县的东莞、中山、嘉峪关等地级市。这些不设区的地级市层级相对简单。也不应包括设立“管理区”的县级市。


  《指导意见》提出,设区的市和市辖区原则上“二选一”,只保留一个执法层级。这也是五个《指导意见》共同的要求。

  如果由市级执法,市级组建综合行政执法队伍。综合行政执法队伍的组织形式,可以是市级交通运输部门的内设机构,也可以是市级交通运输部门的直属机构。

  作为内设机构的综合执法队伍,可以对内称“科”,对外称“支队”,以市级交通运输部门名义执法。这其实也类似“局队合一”模式。但这样的结构,负责综合执法的内设机构与其他机构在规模上不成比例。

  作为直属机构的综合执法队伍,一般称“支队”,可以以市级交通运输部门名义执法,也可以根据有关规定以自己名义执法,受市级交通运输部门领导,相对独立运行。支队可以向区派驻作为只对派出机构的大队。

  

  如果由市辖区执法,那就与普通的县(市)执法类似,在区级设置交通运输综合行政执法队伍。市级交通运输部门负责监督指导和组织协调。

  但一般的市辖区虽然与县平级,却不是一个独立的政区单元,而是设区市一个组成部分。市辖区其实也各不相同,有中心城区(老城区)的,有撤县(市)设区的,还有的名称就叫“新区”,另外,一些非行政区的“经济开发区(高新技术区、产业开发区等)”也具有事实上的行政管理权。

 

  设区的市和市辖区两级只保留一个执法层级。但是哪一个执法并不一刀切。关键是一个地方在一个领域只有一支执法队伍

  近年来撤县(市)设立的市辖区,融入设区市有较长的过程。这些市辖区本来就具有相对独立的行政管理与职责权限,多设有交通运输部门。在综合执法体制上,应视同为县级

  《指导意见》的表述中,“县”一级包括了“市、、旗”。这里的“区”就应该是行使县级职权的市辖区。《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》(中办发〔2018〕61号)则直接明确“中心城区以外的其他市辖区实行以区为主执法体制。”

  

县级

  

  《指导意见》提出:县(市、区、旗)级交通运输部门与综合行政执法队伍一般实行“局队合一”体制。

  “局队合一”是这次综合行政执法改革新的提法。所谓“合一”,是两个机构合并为一,还是两个机构合署办公,抑或一个机构挂两块牌子?目前没有官方公开发布的解释。

  如同“诗无达诂,文无达诠”,文件也不好随意解释。思维惯性也常常跟不上改革的脚步。


  《指导意见》就此提出,“局队合一”地方可根据实际情况探索具体落实形式。

   “局队合一”的形式,主要是看综合执法队伍的设置。因为局已经在那儿了。

  综合执法队伍估计也不外乎两类形式:

  一种是内设机构。在县交通运输局设置承担执法职能的科室,局加挂“县交通运输综合执法大队”牌子。以县交通运输局名义执法。

  一种是直属机构,县交通运输局设置承担执法职能的县交通运输局直属机构“县交通运输综合执法大队”,与县交通运输局合署办公。以县交通运输综合执法大队或县交通运输局名义执法。

  关于执法主体,应该还会涉及到有关法规规章修改的问题……

  

  是设置内设机构还是直属机构有利,这既要论证论证利弊,还得看看是否可行。

  设立直属机构,能够针对执法工作的特点、执法人员的编制性质进行更切合实际的内部管理,对今后开展交通运输综合行政执法工作更为有力。但这可能关系到机构限额,需要与编制部门加强沟通协调。

  

  《指导意见》要求“压实县级交通运输部门履行行政执法职责”。在县域,县级交通运输部门将独自挑起交通运输行政执法重任,落实属地管理

  长期以来,市与县的关系方面常有些不和谐杂音。上世纪八十年代开始的“市管县”,被看作“市刮县”,特别是一些比较富裕的县,一直要求“省直管县”“强县扩权”。就是改成了区,也与市里不时闹点小摩擦。

  行政执法方面也是如此。最典型的是襄樊市区两级肉类检疫权纷争。襄樊市动检站与襄樊市襄城区动检站对动物防疫执法管辖权各执一词,积怨加深。2003年12月7日,市检疫人员在仲宣楼市场砸区动检站检疫办公室招牌。区检疫人员也不是吃素的(都是管肉的)。双方召集数十人持械斗殴。战斗持续了近20分钟,双方近20人受伤。

  这背后肯定存在利益冲突。“趋利执法”目前在相当程度上得到纠正,但是行政执法权限纵向冲突现象并未消除综合行政执法改革,就是为了解决这种多层多头执法问题。

  

  力量下沉,重心下移,责任下压。基层交通运输执法人员,做好准备。

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