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最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

(2020-11-30 21:53:06)
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北京征地律师

关于养殖场是否属于违法建筑的认定,不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关用地手续,也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。如果养殖户基于对政府的信赖,兴建养殖场满足养殖产业发展的需要,那么仅以养殖场在用地手续上存在一定问题而认定其属于违法建筑,不具有合理性。北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地研究所联席所长史西宁律师通过最高院的一个案例,为您讲解养殖场拆迁违法建筑认定的法律事务中的操作问题。







最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 



最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 

案情简介

最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 

姜某为浙江省柯城兴旺达农牧开发及衢州市柯城区顺达生猪专业合作的法定代表人(以下两公司简称姜某的公司)。姜某的公司于2001年6月18日、2002年7月12日与柯城区万田乡签订了《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》,承包期限分别至2031年6月17日和2031年7月12日。之后,浙江省衢州市柯城区人民政府未经任何审批,先后在其承包的土地上新建、搭建建筑物用于畜禽养殖。2003年8月25日经清查自纠,姜某公司向土地行政主管部门申请补办占地1485.95平方米临时用地审批,临时用地期限为两年。到期后,姜某公司对上述临时建筑未依法提出延期申请也未依法予以拆除复垦。2005年6月18日姜某公司与柯城区万田乡签订房屋租赁合同,承包原万田乡农场内的房屋及土地,后未经审批在该承包地上搭建被拆除房屋。2008年姜某通过行贿等违法手段,与柯城区万田乡主管农业的副乡长及柯城区财政局相关科室负责人串通,在未完成项目建设的情况下取得养猪场扩建项目等补助资金。2013年,因涉案地块为信安湖流域禁养区,故要求在规定期限内完成退养工作。2014年6月11日,柯城区万田乡人民政府(以下简称万田乡政府)作出衢柯强拆决字(2014)第010号《强制拆除决定书》,以姜某未取得乡村建设规划证搭建违法建筑物,决定强制拆除。2016年5月12日,万田乡政府对姜某公司农场内非扩建项目内的783.245平方米猪舍予以拆除;同月24日,万田乡政府对姜某公司农场内非扩建项目内的剩余猪舍里面的猪栏约4000平方米予以拆除。2016年6月29日,姜某公司提出行政复议申请。经调查,柯城区政府认定涉案被拆除的猪舍、猪栏为违法建筑物并决定不予赔偿。姜某公司不服,进行诉讼维权。经过一审、二审、再审,最高人民法院支持了姜某方律师的观点,驳回浙江省衢州市柯城区人民政府的再审申请。

最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 

最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 

依法分析

最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 

本案争议的核心问题为:一、涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑;二、被申请人兴旺达农牧场、顺达生猪合作社因违法行政行为遭受的损失是否应予赔偿。

关于涉案建筑是否属于非法建筑。

(一)设施农用地应当办理审批备案等手续,根据《浙江省村镇规划建设管理条例》(1998.1.1—2014.11.28)第二十二条第二款“在村庄规划区内建设生产经营性设施需办理村镇规划选址意见书和用地审批手续”、《衢州市畜禽养殖园区建设管理暂行办法》(2002.7.29)第二条第二项“在养殖园区建设生产用房和必要的管理用房,按临时建筑有关程序办理”、《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发[2007]220号)第三条第一款“需经乡(镇)人民政府同意,向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请,进行审核备案”第三款“经县级畜牧主管部门审核同意后,县、乡国土资源管理部门积极帮助协调用地选址,并到县级国土资源部门办理用地备案手续”、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)第三条“申报与审核用地按以下程序和要求办理:经营者申请……乡镇申报……县级审核……”、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发〔2014〕127号)第三条“从事设施农业建设的,应通过经营者与土地所有权人约定用地条件,并发挥乡级政府的管理作用……签订用地协议……公告期结束无异议的,乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……用地协议备案……项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合要求的,分别由国土资源部门和农业部门告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者,由乡镇政府督促纠正”,规模化养殖畜禽栏舍所在土地若要认定为合法的设施农用地,并非自始至终不需要审批、备案,只是如果符合设施农用地的条件不用将农用地转为建设用地,而非二审法院认为的“无需办理农用地审批手续”。从上述法律法规的规定看,对于被申请人涉案建筑的合法化主要有四个时间段:在2007年9月21日前,被申请人的猪舍需办理临时用地、临时建筑的审批且在审批期限内才能认定为合法建筑;在2007年9月21日至2010年9月29日,被申请人需经乡(镇)人民政府同意后提出项目申请向县级畜牧主管部门审核同意后备案,再由国土资源管理部门办理用地备案手续,但建筑仍需办理临时建筑的审批手续;在2010年9月30日至2014年9月28日,被申请人农业设施的建设与用地需由经营者提出申请、乡镇政府审核申报、县级政府审核同意;自2014年9月29日始,被申请人应拟定农业设施建设方案并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用条件达成一致后,向社会公告,无异议的情况下三方签订用地协议并申报备案。综上,自2001年被申请人租用涉案地块以来,其建造的建筑物要合法均需要经过审批、备案或经乡镇政府、农村集体经济组织同意后签约,即设施农用地的使用需经过相关行政机关的同意。

(二)涉案地块应当办理建设规划许可。二审法院认为“”根据《城乡规划法》第四十二条的规定,案涉建筑是设施农用地,当然在建设用地范围之外,依法无需办理建设规划许可证”,申请人认为这是对法条的误解。对于《城乡规划法》第四十二条的规定,应当理解为若要从事建设必须在建设用地范围内办理规划许可后才能建设,城乡规划部门不能在建设用地范围以外办理规划许可,实为“不能“而非“无需”。经调查,涉案地块自2005年以来土地性质为建设用地,被申请人提供的证据材料“可行性研究报告”中有国土、规划出具的证明也进一步证明,正因为涉案地块属于建设用地,系需通过审批建造建筑物的土地,而被申请人所出具的可行性研究报告仅仅证明待建设内容符合土地利用总体规划及乡村建设规划,但仅仅项目的可行,并不等于项目可以未经建设规划审批进行建设。

(三)关于国土资发(2014)127号用地协议备案,根据国土资发(2014)27号第三条,签订用地协议后乡镇政府应当履行备案职责,但前提是经营者需主动拟定建设方案与乡镇政府、村集体协商,并向社会公告,公告后无异议的才予以签订三方用地协议,并且在备案后对于不符合设施农用地有关规定的仍不得动工建设。因此,认定设施农用地的核心应当在于设施建设方案和土地使用条件以及其公示程序,而用地协议必须明确项目名称、建设地点、设施类型、标准以及土地用途、土地复垦要求等等,二审法院错误地认定了本案中的承包协议就是用地协议,继而将设施农用地备案职责错误认定为乡政府应当主动履行的职责。

最高法:关于养殖场是否属于违法建筑的认定

 

关于被申请人因拆除行为造成的直接物质损失是否需要赔偿。

(一)可行性研究报告与建设行为合法性,根据可行性研究报告的编制依据即《国家发展改革委办公厅、农业部办公厅关于申报生猪标准化规模养殖场、生猪扩繁场和种鸡场建设项目投资计划的通知》(发改办农经〔2008〕524号),该项目要获得中央预算内投资计划补助需要符合乡镇土地利用总体规划、粪污集中处理、达标排放,并编制上报项目可研报告。因此,被申请人提供的可研报告中有关国土所、规划站的证明、同意环境影响评价报告表的评价结论、同意项目立项等材料,均系被申请人为争取上述文件预算内投资计划补助所提交的文件。更何况,项目立项仅代表该项目已开展前期工作,但在项目立项后实施建设行为前仍需依法取得相关部门的审批手续。二审法院在行政判决书中认定“衢州市环保部门也认定该项目环评达标”属于认定错误。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二条、第二十二条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第九条第一款、第十七条第一款,在开工建设前衢州市环保局柯城分局对被申请人的扩建项目提交的环评报告予以审批,同意被申请人根据环评报告实施建设,但在建设完成后仍应当进行竣工环保验收。因此二审法院以对环境影响报告表的审查意见作为认定项目建设合法继而延伸至涉案建筑物合法,属于认定错误。经调查,2013年衢州市柯城区人民检察院对被申请人法定代表人姜云良与柯城区万田乡副乡长徐志清、柯城区财政局农企财科科长马连德行贿受贿一案进行了立案调查,而上述项目可研报告撰写、审批、项目验收都是在行贿受贿案件中涉及的,三人均供认不讳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款,因可研报告及其附件属于非法手段取得的证据,故不能作为认定案件事实的依据,故二审法院据以作出的事实认定主要证据不足。另经调查,被申请人在项目立项后并未按照可研报告中所规划的内容进行建设,自始至终不存在其所申报扩建的三幢猪舍。因此虽然扩建项目在项目可研阶段符合土地利用总体规划及乡村建设规划,但涉案强制拆除行为并未涉及该扩建项目中申报的三幢猪舍,不存在强制拆除行为造成被申请人直接物质损失的客观事实。

(二)本案不能适用信赖利益保护原则。二审法院以“通过衢州市发展规划院编制了生猪标准化规模养殖场扩建工程可行性研究报告,并经规划、土地、环保等部门审核、验收,获得了财政部、中国科协、浙江省农业厅等嘉奖,并被衢州市人民政府认定为衢州市农业龙头企业”认为申请人应当坚持信赖利益保护原则即使投资扩建的养猪场手续不完备其权益也应予以保护。规划、土地、环保三部门出具的文件、证明仅是用于项目立项审查,而并非建设行为或建设行为完成后的验收、审核;财政部、中国科协颁发的《全国科普惠农兴村先进单位》对象为衢州市柯城区养猪产业协会;浙江省科学技术协会颁发的《省级农村科技示范户》是姜云良个人;衢州市人民政府颁发的《十佳农村专业合作经济组织》和柯城区人民政府颁发的《2005年度先进农业专业合作组织》是顺达生猪专业合作社,均不是第一被申请人。浙江省农业厅的《浙江省优质高效农业示范基地》颁发时间为2002年6月、柯城区人民政府的《区级农业龙头企业》《2005年度畜禽养殖大户》颁发时间为2003年3月、2006年1月,均为被申请人临时用地合法期限内。衢州市人民政府颁发的《衢州市农村优秀经纪人》、柯城区政府颁发的《农业龙头企业》时间分别为2001年5月和2000年10月,前述时间第一被申请人还未取得涉案地块土地使用权。故从前述嘉奖的对象主体、时间等可以确认,“信赖利益保护原则”并不适用于第一被申请人,且上述奖励与认定被申请人的建筑物合法性亦没有关联。在申请人并未对第一被申请人有任何行政嘉奖行为、对涉案建筑也未有任何行政许可行为的前提下,被申请人也未因此产生信赖利益,故本案不适用信赖利益保护原则。四、申请人作出的行政复议决定书中关于“驳回申请人的赔偿请求”决定正确。申请人在行政复议案件审查时认定“虽万田乡人民政府的拆除行为是违法行为,但因涉案猪舍及猪栏均未经相关部门审批,故其主张赔偿的猪舍及猪栏损失不属于国家赔偿范围的合法财产。根据兴旺达农牧场提供的照片,万田乡政府在拆除猪舍及猪栏后该残体仍在养殖场内,故猪舍及猪栏的残值也无需赔偿。兴旺达农牧场提出的生猪死亡、构筑物、机器设备、平整地面和道路硬化的投资、园区绿化投资、其他投资、预期投资收益、公猪6头等赔偿要求,本机关认为均与确认违法的具体行政行为没有直接因果关系,不符合国家赔偿取得的条件。又经调查,兴旺达农牧场的构筑物、机器设备仍在其养殖场内,并未毁灭。

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