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甘肃高院案例:直管公房被强制拆除的行政行为与其承租人具有利害关系

(2018-02-11 08:13:20)
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拆迁

征地

杂谈

【裁判要点】

行政机关依职权对直管公房进行经营管理,直管公房的承租权是承租人向行政机关申请而取得,明显区别于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得的承租权。直管公房的承租人是享受福利分房的承受人,享有长期缴纳低房租居住直管公房的权利,故直管公房承租人的经济地位接近房屋的产权人。

【裁判文书】

甘肃省高级人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)甘行终586号

上诉人(原审原告)魏荣邦。

委托代理人朱辉斌。

被上诉人(原审被告)皋兰县人民政府(以下简称县政府),住所地:兰州市皋兰县石洞镇兰泉路。

法定代表人杜宁让,该县县长。

出庭负责人穆婷,该县副县长。

委托代理人徐谋廷。

委托代理人魏列文。

原审第三人皋兰县教育局(以下简称县教育局),住所地:皋兰县石洞镇北辰路。

法定代表人俞显雄,该局局长。

委托代理人张生富。

原审第三人皋兰县住房和城乡建设局(以下简称县住建局),住所地:皋兰县石洞镇北辰路。

法定代表人屈云,该局局长。

委托代理人陈兰华。

上诉人魏荣邦因诉皋兰县人民政府房屋行政强制拆除上诉一案,不服白银市中级人民法院(2017)甘04行初2号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭公开开庭审理了本案。

原审法院经审理查明,本案原告诉争的房屋系被告县政府第二家属院平房,建造于七十年代初,房产性质属于政府直管公房,土地为国有土地。该房屋由被告县政府委托皋兰县房产管理部门管理并负责向符合条件的公职人员承租。原告魏荣邦原系县政府干部,1996年11月7日原告经申请获得位于皋兰县城关镇公园巷6号平房(原县政府第二家属院)一套,并取得政府部门颁发的《皋兰县国家公产房屋使用权证》,原告使用后,按规定逐年缴纳租金。2008年该房屋已达到使用年限,皋兰县房管部门再未收取房屋租金。1998年期间,县政府为解决安置无房户的需要,筹建职工住宅楼,经原告魏荣邦申请,并缴纳了部分集资款,2000年以后原告分三次将已缴纳的集资款撤回,主动放弃享受福利房的权利。2013年12月9日,县教育局因建设县城关幼儿园的需要向县政府申请建设用地。2014年2月县政府第三十二次常务会议研究决定,将皋兰县石洞镇北辰路公园巷县政府直管公房所占土地3.8亩,划拨给城关幼儿园作为新项目建设用地,地上的直管公房(包括涉案的平房)予以拆除,并委托县住建局和县教育局共同组织实施拆除事宜。自2014年2月开始,县住建局多次向各住户发出直管房拆迁通知,要求各住户在2月28日前拆迁完毕。此外,县房管局又通过电话形式通知魏荣邦立即搬出。同年5月20日县教育局拆除了魏荣邦所租住的直管公房。拆除期间,魏荣邦向公安部门报警称其房屋内服装被盗,公安部门遂出警对现场予以勘查,并询问相关情况,案件至今未侦查终结。

房屋被拆除后,原告魏荣邦不服,认为其合法权益受到损害,请求依法判决被告及第三人强拆原告租用房屋的行政行为违法;被告赔偿强拆原告租用房损失(按照同等地段住房面积补偿);被告赔偿因违法撬门扭锁、野蛮拆除导致服装被盗及物品的经济损失20000元;被告支付18年来房屋的维修费用8750元;被告返还原告租房集资款2000元;并由被告及第三人承担诉讼费用。

庭审中,原、被告就本案焦点问题:1、本案诉争房屋所有权归属问题,原告是否具备诉讼主体;2、房屋被拆迁后承租人能否得到相应补偿;3、原告起诉要求被告赔偿因拆除房屋导致服装被盗及物品的经济损失,及支付房屋的维修费用、返还租房集资款诉求是否属本案审理的范围等问题展开了辩论,各方坚持各自的诉辩意见。

原审法院认为,《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定:"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的,可以依法提起行政诉讼"。经查明,本案诉争被拆房屋的土地属被告县政府的国有土地,地上房屋属政府直管公房。原告魏荣邦系本案诉争直管公房的承租人,不享有该房的土地使用权和房屋所有权,与被告县政府对其所属的房屋实施拆除的行政行为无法律上的利害关系。据此,原告无权对属被告所有房屋的拆除行为提起行政诉讼。关于原告提出行政赔偿的诉求,原告在提出请求确认行政行为违法的同时,一并要求赔偿因行政行为违法造成经济损失的请求,符合相关法律的程序规定,应属提起行政诉讼的同时一并提起的行政赔偿请求。但本案中,因确认被诉行政行为违法的诉求不符合行政诉讼起诉规定,故相应一并提起行政赔偿的请求亦不符合法定的起诉条件。

关于房屋承租人的房屋被拆迁后的补偿问题。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:"为了公共利益的需要,征收国有土地上的单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。"本案的事实,所诉争房屋系政府直管公房,房屋所有权及土地使用权属县政府所有。该条例规定房屋征收后应对房屋所有权人进行补偿,未明确需对房屋承租人进行补偿的相关规定,原告并非诉争房屋的所有权人,故原告对其承租房屋要求赔偿损失的请求没有法律依据。原告诉称,政府对直管公房拆除后的补偿应按照《兰州市直管公房管理规定》执行。《兰州市直管公房管理规定》第二十八条第一款规定:"直管公房因城市建设需要拆除的,拆迁人须直管公房行政主管部门签订拆迁安置补偿协议。未签订协议,拆迁人不得对公房实施拆迁。"及第四十六条规定"永登县、榆中县、皋兰县及红古区直管公房管理工作可参照本规定执行"的理由和依据。经本院查明,《兰州市直管公房管理规定》只使用与兰州市辖区的城关区、七里河区、安宁区、西固区的直管公房管理工作。永登县、榆中县、皋兰县及红古区直管公房管理工作可参照执行。因此该规定并不强制适用于皋兰县的公房管理,原告也未提供证据证明被告县政府已适用该规定。另查明,2014年2月第三人县住建局、县教育局受被告县政府委托对其所属的房屋实施拆除。期间受委托人县住建局已向住户两次发出书面通知,同时又通过电话告知原告承租房屋拆除的事宜,要求其立即搬出,被告在房屋拆除前已尽到告知义务。原告诉称被告强拆其居住房屋的行政行为违法的诉讼请求无事实和法律依据。

关于原告起诉要求被告赔偿因拆除房屋导致服装被盗及物品的经济损失,要求支付18年来房屋的维修费用及要求被告返还原告租房集资款诉求。经查,原告请求被告赔偿及支付维修费用的诉求,是原告与被告在房屋承租过程中产生的权利义务关系,与本案无法律上的利害关系,不属于行政诉讼审理范围,原告应通过其他诉讼途径解决。

综上,根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条(一)、(二)项之规定,裁定:驳回原告魏荣邦的起诉。

上诉人魏荣邦不服一审裁定,向本院上诉称,1.原审裁定认定事实不清,否定了上诉人对直管公房拆迁赔偿主体资格,剥夺了上诉人的权益。上诉人于1996年提出福利分房申请,得到原城关镇公园巷6号一处平房。皋兰县公用事业管理所收取了上诉人住房集资款2000元,并颁发了《皋兰县国家公产房屋使用证》。此后,上诉人多次自行对该房屋进行维修,费用达8750余元。在皋兰县教育局违法拆除房屋之前,上诉人一直是该房屋的实际使用、占有人,该房屋是上诉人唯一住所。2.一审法院适用法律错误,根据《物权法》第四十五条规定,直管公房的所有权应当规国家所有,县政府只有管理的权利。从历史沿革看,直管公房还包括个人住房的性质,在国家及地方政府颁布的相关法律规定中,对直属公房拆迁的补偿基本等同于房屋所有人的补偿。原审裁定认定皋兰县不适用《兰州市直管公房管理规定》违背法律基本原则。3.上诉人多次积极协商拆除事宜,遭到拒绝且无任何合法手续进行强拆,根据《兰州市国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作实施细则》第十二条,《兰州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十八条、第五十条及第五十一条的规定,本案拆迁行政行为程序严重违法。请求二审撤销一审裁定,继续审理。

被上诉人县政府答辩称,本案涉案房屋建造于七十年代初,所有权归县政府,直接管理部门为县住建局,一直用于住宅公租房。1996年11月7日,原皋兰县公用事业管理局将涉案房屋出租于上诉人居住,上诉人不是该拆迁房屋的所有人,只是承租人。2014年2月18日,县政府作出皋政发(2014)244号《关于同意拆除石洞镇公园巷县政府直管公房的批复》,县政府决定拆除涉案房屋并依法确定由县教育局、县住建局共同组织实施合理合法。上诉人作为直管公房的承租者并非所有者,其主张享受被征收人的各项权利,于法无据。上诉人因无理要求得不到满足,拒绝腾房是违法行为。上诉人拒绝腾房已阻碍了县政府的公益建设项目。上诉人并非行政拆迁中的被征收人,与被上诉人的拆迁行为之间没有利害关系,故上诉人不具有行政诉讼的主体资格。上诉人起诉时依据城乡规划法和行政强制法适用法律错误。上诉人的行政赔偿请求缺乏事实与法律依据。请求二审驳回上诉,维持原裁定。

原审第三人县教育局口头述称,意见与被上诉人县政府一致。

原审第三人县住建局口头述称,意见与被上诉人县政府一致。

本院经审理查明,上诉人魏荣邦原系县政府干部,1996年11月7日,魏荣邦经申请租赁位于皋兰县城关镇公园巷6号直管公房一套,由原皋兰县公用事业管理所向魏荣邦颁发了《皋兰县国家公产房屋使用权证》。2014年2月18日,被上诉人县政府作出皋政发[2014]244号《关于同意拆除石洞镇公园巷县政府直管公房的批复》,该批复载明"同意将皋兰县石洞镇北辰路公园巷县政府直管公房所占的3.8亩土地划拨给城关幼儿园,用于城关幼儿园项目建设。为确保幼儿园项目顺利实施,同意将该宗土地上的县政府直管公房予以拆除,拆除事宜由县住建局和县教育局共同组织实施。"同年5月20日原审第三人县教育局拆除了魏荣邦所租住的直管公房。

本院认为,本案的争议焦点是上诉人魏荣邦是否具有原告资格,即上诉人魏荣邦承租的直管公房被强制拆除的行政行为与魏荣邦是否具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项规定,提起诉讼应当原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。第二十五条第一款规定:"行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。"行政机关依职权对直管公房进行经营管理,直管公房的承租权是承租人向行政机关申请而取得,明显区别于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得的承租权。直管公房的承租人是享受福利分房的承受人,享有长期缴纳低房租居住直管公房的权利,故直管公房承租人的经济地位接近房屋的产权人。于本案而言,上诉人魏荣邦经申请租赁位于皋兰县城关镇公园巷6号直管公房一套。2014年2月18日,经被上诉人县政府批复,上诉人所租赁直管公房由原审第三人县住建局和原审第三人县教育局共同组织实施拆除事宜。在上诉人魏荣邦与被上诉人县政府未签订补偿协议,且上诉人未获得相应安置的情况下,被上诉人县政府批复后,由原审第三人县教育局于同年5月20日强制拆除涉案直管公房,使魏荣邦作为承租人所享有低房租的承租权丧失,故上诉人魏荣邦与被诉行政行为具有利害关系。上诉人魏荣邦的起诉符合起诉条件。一审裁定适用法律错误,应予纠正。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定:"当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求,或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的,人民法院应当分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理。"本案上诉人魏荣邦提出行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求。上诉人魏荣邦提出行政诉讼,原审法院曾于2016年5月27日作出(2015)白中行初字第19号行政判决,驳回魏荣邦的诉讼请求。魏荣邦不服提起上诉,本院于同年9月8日作出(2016)甘行终325号行政裁定,发回原审法院重审。上诉人魏荣邦一并提出行政赔偿请求,原审法院于2016年5月27日作出(2015)白中行初字第18号行政赔偿裁定,驳回魏荣邦的起诉。魏荣邦不服提起上诉,本院于同年9月8日作出(2016)甘行赔终8号行政赔偿裁定,撤销(2015)白中行初字第18号行政赔偿裁定;指令原审法院继续审理。此次,原审法院就魏荣邦行政诉讼及行政赔偿诉请合并审理,但未分别立案,作出(2017)甘04行初2号行政裁定,一并驳回魏荣邦的起诉,违反法定程序,且与本院(2016)甘行赔终8号行政赔偿裁定结果相矛盾,应予纠正。

综上,原审裁定适用法律错误,违反法定程序。上诉人魏荣邦的部分上诉理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项,《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条之规定,裁定如下:

一、撤销白银市中级人民法院(2017)甘04行初2号行政裁定;

二、指令白银市中级人民法院分别立案后继续审理。

审判长  毛胜利

审判员  陈金瑞

审判员  徐文娟

二〇一七年十二月十一日

书记员  马恩亭

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