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20世纪90年代以来台湾NGO对东南亚人道主义援助初探2

(2009-03-09 15:53:24)
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杂谈

二.    台湾对东南亚实施人道主义援助的主要NGOs及其活动

 

对东南亚实施人道主义援助的国际非政府组织一般都是宗教性的或者专门性的慈善机构。台湾对东南亚地区实施人道主义援助的NGOs大体可以分为以下几类:宗教类的慈善机构,比如佛教的慈济基金会、法鼓山慈善基金会、国际佛光会等,基督教的台湾世界展望会(World Vision Taiwan)、伊甸社会福利基金会(Eden Social Welfare Foundation)等,其中尤其以慈济基金会和台湾世界展望会为代表;专门性的非政府组织,比如台北海外和平团、台湾路竹医疗和平会(简称路竹会)、中华民国搜救总队(中华搜救总队)等。下面就几个典型NGOs在东南亚从事的主要人道主义活动及其特点加以分析。[11]

    1.慈济基金会。“佛教克难慈济功德会”1966年由证严上人创办于台湾省花莲县,1994年成为全国性的财团法人——“财团法人中华民国佛教慈济慈善事业基金会”。慈济的志业包含:慈善、医疗、教育、人文四项, 统称为“四大志业”。另投入骨髓捐赠、环境保护、居住小区志工、国际赈灾,此八项同时推动,称之为“一步八脚印”。1985年侨居各国的慈济人员,将慈济的事业扩展到海外,推动济贫救难等任务。自1991年因救助孟加拉国飓风重灾,慈济开启海外救援任务起,至2006年初,累计援助了全球61个国家,横跨欧、美、亚、非、大洋洲等五大洲。当前全球有39个国家设有慈济分支会或联络处,其中在东南亚的马来西亚(槟城、马六甲、吉隆坡、吉打四个分会以及27个支会、联络处)、菲律宾、泰国、越南、新加坡、印度尼西亚、文莱设有分会的机构,其中槟城分会是慈济成立的第一个海外分会,马来西亚也成为慈济在东南亚实力最大的一个国家。[12]慈济基金会在东南亚的活动主要可分为由海外各分支机构独立进行的活动和有总部协调进行的跨国性的紧急援助活动。其中的工作人员与志工大部分是本地的台湾移民,这是慈济在组织上的一个特殊之处。[13]慈济基金会的工作人员在成立之初,由于缺少经验,所以经常与其它的NGOs合作,现在还是经常深入偏远、贫困地区。现在慈济基金会在东南亚国家的工作主要包括两种:赈灾、医疗义诊服务。尤其是在2004年12月26日南亚发生大海啸时,慈济向灾区派遣了100人的救难及赈灾人员,是当时台湾向灾区派遣人数最多的NGO。[14]并且这些工作人员主要通过慈济本地的网络自行安排工作,这反映出慈济在东南亚地区的工作是扎实有效的。

2.台湾世界展望会。台湾世界展望会创立于1964年,是国际性的基督教慈善组织——“世界展望会”的一个分支,服务内容集中在为处于战火、自然灾难以及贫困境遇下的儿童实施援助。现在台湾世界展望会服务过的国家已经有76个。它在东南亚的一个重要项目是从1993年开始对越南(主要在Da Nang省)无家可归的孩子提供住宿和学习的条件,到1999年已经有3000个儿童从中受益。[15]

3.伊甸社会福利基金会。由台湾轮椅女作家刘侠女士创立于1982年,专门对残障人士进行服务,服务触角亦从成年身心障碍者的职训、就业辅导、心灵重建,延伸至发展迟缓儿童之早期疗育服务、高龄老人居家照顾服务及灾民的重建工作,目前每天在伊甸接受服务从儿童到老人超过5000人,二十多年来总共有超过五十多万个弱势者及其家庭接受了伊甸基金会的服务。目前伊甸基金会在马来西亚的槟城(1991)及吉隆坡(2000)设有海外分会。[16]伊甸基金会1997年开始加入“国际禁雷运动”(ICBL),成为其中活跃的成员,从1996年开始,开展“爱无国界”运动,向柬埔寨、阿富汗、莫桑比克、马来西亚、韩国、约旦、菲律宾等国的残障人士捐献大量轮椅。[17]

4.台北海外和平团(TOPS)。台北海外和平服务团具有比较强的官方背景,直到1998年政府才开始停止提供政府补助。它的工作主要集中在泰国尤其是泰缅边境与柬埔寨。其中在泰国它延续了前身“中泰难民服务团”(TCRS,成立于1979年服务中南半岛难民营)在泰境的业务,近二十年来与泰国内政部(MOI - Ministry Of the Interior)、联合国难民高级专员公署(UNHCR - United Nations High Commissioner)及相关国际救援联合组织如CCSDPT(The Committee for Coordination of Service to Displaced Persons in Thailand)等之间建立了良好的联系。自1996年8月正式在泰缅边境提供下列三大项服务计划:Karen难民营教育援助计划;泰缅边境难民之社会服务与紧急救援计划;泰国偏远乡村援助计划。 经六年执行后,获得泰国内政部、教育部门、各国际服务机构及民间之肯定与赞许。[18]TCRS自1979年至1993年,就已经对泰国边境难民营中的柬埔寨难民提供紧急援助及职训计划。自1992年至1993年期间,TOPS(TCRS)参与了UNHCR的难民遣返计划。大约有375,000名柬埔寨人,藉此得以返乡,开始新的生活。 当时,TOPS(TCRS)也派遣了多支先遣小组到柬埔寨,针对这个国家在人民身心以及家园重建的需要上做评估。1995年,TOPS获得一笔由中华民国政府批准的三年补助款,随即派遣一支工作队到柬埔寨,以重新评估这个国家的需要。在与柬埔寨政府商议,并请教多个不同的人道救援组织之后,一个三年的服务计划在1995年8月开始执行。这个计划包含:(一)在甘达省国通县发展“资源学区”;(二)在金边针对游民的职能重建中心;(三)发行资源学区期刊至2001年6月。自1998年政府停止经费补助,TOPS才真正成为NGOs,开始自行筹款,透过广告与媒体宣传作民间募款。TOPS自1999年4月在柬埔寨波罗勉省冰若县开展“非正规教育”计划方案,并于2002年迁移至暹粒省Pouk县。TOPS在柬埔寨的工作主要集中在难民的非正规教育方面,并为此做了大量的工作。[19]

5.中华民国搜救总队。1981年成立,是台湾成立的第一个民间救难组织。成员主要来自退役的山训教官和海军的退役军官,结合社会青年组织而成,是一个很典型的非政府组织。初期,台湾刚从农业时代转为工业时代,民众开始注重休闲,但缺乏安全知识,导致意外及灾害频传,搜救总队从单纯典型的台湾农村“互相扶助”,渐渐扩大到乡镇、县市、到全国;进而迈向国际搜救工作。由于它具有良好的专业技能,因此在各类灾难中能够做出较大的贡献,产生较大的影响,也是在2004年的南亚大海啸中,中华民国搜救总队派出了35人的救援队伍奔赴泰国普吉岛。[20]

除了上述NGOs所单独从事的人道主义援助,还有多个NGOs联合起来,发挥各自所长,共同发起的援助项目,比如2004年起,路竹会与中华至善协会、知风草文教协会、伊甸社会福利基金会、罗慧夫颅颜基金会等合作,分别前往越南、柬埔寨等地进行“台湾之爱”活动。2004年12月30日其组成人员飞往越南中部顺化进行为期三天的服务工作,把教科书、牙刷、牙膏、蜜儿餐、黑板和医疗矫治计划等资源,带给越南中部的贫童、孤儿、流浪儿及残障儿童,总计受惠学生共有2,128人。2005年,这五个NGOs联合国际狮子会(The International Association of Lions Clubs)300-A2区,为柬埔寨波贝(Poipet)地区柬文中学(知风草文教协会建立)提供黑板与医疗义诊及轮椅、白手杖等工具。[21]之后,这几个NGOs又多次联合进行“台湾之爱”的人道主义援助活动。

这些台湾的NGOs,无论是通过各自的援助活动还是联合的行动,都为东南亚国家减轻人道主义灾难、促进社会弱势群体的发展作出了贡献,为整个地区的进步与繁荣进了自己的绵薄之力,同时这些行动也为台湾建立了良好的声誉。

 

三.    台湾NGOs与官方人道主义援助之间的关系

——以2004年印度洋大海啸为例

 

在台湾对东南亚地区实施人道主义援助的过程中,NGOs与官方人道主义援助之间的关系如何?二者之间是如何运作的?这是一个关键性的问题。本文采用发生在2004年12月26日的印度洋海啸灾难作为个案加以分析。之所以将印度洋海啸作为分析的个案,是因为这次海啸造成的破坏极其巨大,世界各国政府、国际组织(IGO)、NGOs以及个人都表示了极大的关注,并纷纷伸出援助之手;同时它也成为世界上各种援助力量互相角逐的舞台,影响深远。以此作为考察台湾NGOs 与官方人道主义援助之间的关系是一个最为合适案例。

印度洋海啸发生后,在台湾“中华民国外交部”以及各主要 NGOs的网站中都开辟了“南亚赈灾专区”,并对相关的救援活动做了跟踪报道。笔者通过对这些相关资料的分析,认为NGOs与政府在援助过程中的关系主要有以下几点:

首先,在对灾区的人道主义援助过程中,政府相关部门起到了主要的协调作用。台湾“外交部”非政府国际事务委员会于12月28日上午邀集民间团体召开赈灾工作协调会议,共有台湾世界展望会、台湾医界联盟基金会、国际佛光会中华总会、中华民国红十字会总会、伊甸社会福利基金会、国际青商会中华民国总会、厚生基金会、国际同济会台湾总会、法鼓山基金会、天主教博爱基金会、基督教女青年会协会、长老教会及国合会等十三个团体代表参加,并在中央银行国库局设立“外交部海外赈灾专户”,开设联合仓储中心,由官方与民间共同募集物资捐献灾区。有官方背景的“中华搜救总队”在28日当天下午就派遣35人到达泰国普吉岛协助救灾,接着政府相关部门才派出医疗救护队、防疫专家等奔赴东南亚各国。[22]7天后,陈水扁宣布扩大赈灾规模,并决定提供5000万美元的赈灾援助(实际筹集总额5,610万美元)。至2005年2月4日,台湾“外交部”成立“南亚赈灾重建计划评估小组”,评估后认为,政府与政府间(IGOs)、非政府间(NGOs)国际慈善机构及其台湾民间慈善团体合作的援助行动取得一定成效。政府对赈灾物资的统计也包含了各个NGOs的募捐,非官方的援助减轻了官方援助的压力,同时在台湾派往灾区的511名救援人员中,NGOs派出的人员占了一半多。(见附表1、附表2)

其次,NGOs的救援活动具有一定的独立性。从表2的相关资料可以看出,直接前往灾区的NGOs救援人员,大部分来自在东南亚建有分会或者其他分支机构的NGOs,它们在东南亚国家开展工作多年,已经建立了比较完善的渠道,对当地情况比较了解,并且具有良好的声誉。因此在这种情况下,除了参加政府组织的救援队、医疗团,或者由政府提供补助经费之外,大部分NGOs人员都是通过自己在当地的关系自行安排救援工作。保持NGOs的相对独立性,通过本身的人道主义活动,提高台湾“繁荣、民主与爱”的国际形象,在国际社会中以相对间接、含蓄的方式帮助政府进行外交活动,这是一些NGOs领导人一贯的立场。[23]

再次,NGOs与政府紧密配合,实施政府制定的各项援助计划。对灾区的人道主义援助基本上可以分为两部分,第一部分是初期的救援,主要需要专业性的搜救、医疗卫生、食品等方面的援助;第二部分则是紧随其后的灾后重建,这个阶段耗时较长,也需要更多的人力与物力的投入。因此,在这个阶段外国政府直接介入进来进行援助并不是最好的方式。台湾政府的策略是联合政府间组织、各种NGOs以及当地政府共同进行援助行动,其中比较重要的项目有:资助印尼“哈比比中心”设立5个儿童关怀之家;与“亚洲蔬菜研究发展中心”(AVDRC)合作为印尼灾民发送蔬菜包;与“海伦凯勒国际组织”(Halen Keller International)合作援助印尼北苏门答腊灾民;与“国际美慈组织”(Mercy Corps)合作捐助成立“印度洋海啸紧急救难基金”等等。[24]台湾在东南亚的各NGOs分支机构继续对灾区进行服务,其中慈济基金会在有些地区坚持达一年以上。[25]

最后, NGOs的人道主义援助活动,提高了政府的正面形象,有利于台湾“外交”局面的开拓。据台湾“外交部”统计,自2004年12月28日宣布提供价值5000万美元赈灾援助起至2005年1月27日一个月的时间里,全球各主要媒体刊载台湾赈灾相关报道及评论共计110篇次,其中不乏国际著名媒体。[26]由政府通过NGOs在这些尚未与台湾“建交”的东南亚邻国中进行人道主义援助,为政府之间建立更一步的关系创造了一些条件,尽管局限于政治力量的现实,这种效果是有限的,并不能产生直接的外交回报。但是正如胡志强曾在他的一份研究报告中所指出的“虽然一般国家对国际非政府组织通常较不重视,可是我国由于国情特殊,外交处境相当困难,所以外交主管单位历年来对于国际非政府组织的存在及其运作并不能完全轻视之。”[27]

 

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