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程国强:日本海外农业战略的经验与启示

日本海外农业战略的经验与启示

 程国强

  日本人地关系相对紧张,受资源禀赋限制,依靠本国资源实现国内粮食自给不现实,部分品种供给不得不依赖进口。日本在实际操作中,采取的对策是“有保有放”,对于本国主要生产的、事关国家粮食安全核心的大米,要求确保自给,并采取各种手段限制大米进口,对其他粮农产品(8.80,0.13,1.50%)则基本放开进口。日本政府通过与粮食出口国建立良好的合作关系,稳定粮食进口,采取官民一体的海外投资模式实施海外农业战略,鼓励企业进行海外投资,渗入主要产粮国和全球主要粮食贸易网络,保证其粮食的稳定供给。同时,日本明确政府和企业在实施海外农业战略的角色。实施海外农业战略的主角是企业,政府不宜越俎代庖,政府的作用主要是营造良好的投资环境,提供各种必要的支持和协助,为企业搭台和保驾护航。

  日本农业和食品供需格局

  日本自1868年进入明治维新时期,大力推进工业化。随着工农业劳动生产率的变化、经济发展带来对农产品需求的增加,日本农业逐渐从出口转为进口,到19世纪90年代,日本成为稻米净进口国。二战后日本经济快速发展,国民生活水平迅速提高,国民饮食结构不断向现代化、多元化转变。随之而来的是日本国内粮食供给无法满足国民饮食需求变化,粮食进口量日趋增多,粮食自给率逐年下降。1960—2010年的50年间,基于热量计算的日本食物自给率从79%降至39%。

  日本粮食自给率之所以下降,主要原因在于日本农业的资源禀赋。和许多亚洲国家类似,日本是一个人多地少、资源相对匮乏的小农经济国家。虽然农业从业人口不断下降(从1960年的1196万人下降到2010年的202万人),农户数也不断下降(从1960年的606万户下降到2010年的253万户),但受限于资源禀赋和城镇化的推进,耕地面积不断减少(从1960年的607万公顷下降到2010年的459万公顷),户均耕地面积仅从1960年的1公顷增加到2010年的1.8公顷,小农经济特征没有出现根本性变化。

  在国内资源不能满足消费需求增长、不得不进口的情况下,日本对农产品进口采取了“有保有放”的策略,除通过关税配额、国营贸易等进口管理手段,保持大米等品种较高自给率外,小麦、玉米、大麦、大豆、食糖等几乎完全来自进口,肉、乳品、植物油对进口依赖度也比较高,因这些产品的原料大多数来自进口,如果考虑原料进口问题,这些品种自给率也比较低。

  日本农产品进口战略与政策

  ——日本农产品进口策略

  19世纪90年代日本变成稻米进口国,1904年,日本首次对进口稻米征收15%的从价关税,对稻米实施关税保护。日本现代农产品进口战略与政策的出发点,主要是在从国际市场便利获得本国短缺农产品的同时,尽最大努力保护本国主要农产品不受国际市场冲击这一目标。

  日本农产品进口战略的基本特征是“有保有放”,亦即,对稻米等本国主要出产的、对于粮食安全具有核心作用的农产品实行严格的进口限制;对玉米、大豆及其他农产品则实行自由贸易,采取完全开放的进口策略。

  ——日本农产品进口管理政策

  日本限制农产品进口,主要通过进口关税配额制度和国营贸易政策。

  第一,农产品进口关税配额制度。日本农产品进口关税配额制度的前身是进口数量限制,但是进口数量限制,经常受到国际贸易伙伴的猛烈抨击,1995年开始,日本开始执行GATT乌拉圭回合决议,废除所有农产品进口数量限制,对需要保护的本国主要农产品实行进口关税配额制,超出配额部分,征收高额关税。

  第二,国营贸易政策。国营贸易是日本保护本国农产品的重要手段,由政府指定机构垄断部分农产品的进口。例如:农林水产省食品局控制稻米、肉、黄油、奶粉进口,小麦、大麦进口,畜牧业发展公司控制牛肉、黄油、奶粉进口,丝绸价格稳定公司控制丝织品进口。

  目前,日本的大米、小麦、部分乳品等进口还在维持国营贸易。以小麦为例,日本政府对小麦进口商的审查十分严格,通常进口商采取SBS(买卖同时契约)形式同政府签订协议,以获得进口小麦的资格。

  在实际操作中,日本政府对大米、小麦和部分乳制品进口混合使用进口关税配额制度和国营贸易政策。为了保障国产米不受冲击,日本还对进口大米的用途进行严格限制,限制用于主食,主要用于食品加工、援外和饲料用途。日本大米自给率基本维持在95%以上。

  日本海外农业战略及其成效

  日本政府通过与粮食出口国建立良好的合作关系,稳定粮食进口,通过建立官民一体的海外投资模式实施海外农业战略。在海外农业战略中,国家层面和企业层面分得非常清楚,实施海外农业战略的主角是企业,政府的作用主要是营造良好的投资环境,提供各种必要的支持和协助。

  ——与粮食出口国建立良好的合作关系

  为维持粮食进口稳定,日本一直努力维持同粮食出口国之间的良好合作关系,并同主要粮食出口国建立了稳定的贸易伙伴关系和紧密的信息交换机制。

  从20世纪50年代开始,日本开始通过政府开发援助(ODA)等形式对非洲、拉美、东欧等地区提供农业援助,发展同当地政府、农业组织、民众的友好合作关系,为日本企业、农业组织进军海外农业奠定良好基础。

  ——建立国内外粮食信息收集系统

  作为粮食进口大国,日本十分关注国内外粮食供给的相关情报,并建立了农林水产省牵头、相关机构合作的情报收集、共享机制。同时,充分利用各种新闻媒体的信息快速传播功能及时向社会发布全面的国内外粮食供需动向。日本在维护同主要粮食进口国之间的合作关系同时,对替代粮食出口国的各类农业信息,如农作物栽培情况、农作物品种以及品种特征、食品安全性问题、粮食仓储、运输等也给予极大关注,以备在发生突发事件时,迅速、及时、有效地找到粮食进口途径,最大限度保障国内粮食供应。

  ——建立官民一体的海外投资模式

  从20世纪70年代开始,日本即开始农业海外投资,政府在企业进行农业海外投资过程中,成立一系列机构,起辅助和支持作用。

  2011年,为了进一步完善农业海外拓展模式,由日本农林水产省和外务省主导,财务省、经济产业省、国际协力银行(JBIC)、国际协力机构(JICA)、日本贸易振兴机构(JETRO)、日本贸易保险(NEXI)参加,多次召开关于促进海外农业投资会讨论并形成了官民一体的农业海外投资模式。日本政府及相关机构,通过建立综合支援窗口,强化同具有海外农业投资意愿的企业之间的沟通,帮助本国企业同被投资国建立密切合作关系,提供必要的资金支持和保险服务。

  第一,完善投资环境。日本政府和日本国际协力机构(JICA)积极与投资国开展对话,同当地政府签订经济合作和自由贸易协定,积极协调因政策和法律制度不同产生的分歧,为日本企业投资海外创造良好的经济和政治环境。

  第二,加大金融和保险支持。日本国际协力银行(JBIC)为符合条件的日本企业提供长期的低息贷款。针对投资地因战争、政权更迭以及其他不可抗力因素导致日本企业受到的损失,日本贸易保险(NEXI)提供各类保险,降低海外投资和贸易风险。

  第三,及时提供各类农业投资服务信息。日本政府、JICA、JBIC、日本贸易振兴机构(JETRO)以及NEXI积极向日本企业提供各种关于投资机会、区域发展、商业、政策、农业、技术等方面情报,以及各种关于投资地的研究报告,为日本企业制定“走出去”战略提供充分、详实的信息和参考建议。

  日本农林水产省下设海外农业开发协会,在海外投资农业的日本企业每年可获得政府一定的预算支持。日本民间企业有意投资海外农业,投资环境调查费用的50%由政府提供。日本政府每年还发行4期《海外农业开发》,向企业提供海外农业投资信息。

  ——建立海外粮食供应链

  在官民一体的海外投资模式下,日本政府积极鼓励国内企业走出去,在农业基础比较发达地区进行农业直接投资和企业并购,尽可能多地掌控农业资源,建立海外粮食供应链。

  20世纪70年代中期至20世纪90年代初,随着巨大的国际贸易顺差和日元汇率升高,日本迎来了海外投资的高峰。目前日本在海外的农业投资,大多来自这一时期。由于日本对美国农产品出口的高度依赖,使得这一时期日本海外农业投资总额的一半以上集中在美国。日本企业通过这些投资,参与美国农业产业链各环节业务,并以这些投资为基点,在北美农业领域全面布局,为日本粮食安定进口提供了强力保障。

  近年,面对国际粮食市场供需日趋偏紧的格局,日本不断加快海外农业拓展脚步,日本海外农业投资目标主要集中在中南美洲、中亚和东欧等发展潜力巨大的农业新兴地区。

  经验与启示

  第一,在国内农产品供需矛盾日益扩大的形势下,要明确国家粮食安全保障战略,不宜笼统强调较高的农产品自给率,对不同农产品应采取“有保有放”策略。日本受资源禀赋限制,依靠本国资源实现国内粮食自给不现实,部分品种供给不得不依赖进口。日本在实际操作中,采取的对策是“有保有放”,对于本国主要出产的、事关国家粮食安全核心的大米,要求确保自给,并通过各种手段限制大米进口;对其它粮农产品则基本放开进口。这是基于日本基本国情的现实选择。

  第二,积极实施海外农业战略,建立全球粮食供应网络。日本政府通过与粮食出口国建立良好的合作关系,稳定粮食进口,采取官民一体的海外投资模式实施海外农业战略,鼓励企业进行海外投资,深深渗入主要产粮国和全球主要粮食贸易网络,保证其粮食的稳定供给。

  第三,明确政府和企业在实施海外农业战略的角色。实施海外农业战略的主角是企业,政府不宜越俎代庖,政府的作用主要是营造良好的投资环境,提供各种必要的支持和协助,为企业搭台和保驾护航。

  第四,日本经验对中国具有重要借鉴意义。有人认为,日本和美国是同盟关系,日本的粮食缺口通过国际市场(比如美国)来解决是具有可行性的;而中美关系与日美关系不一样,中国将进口“押”在美国等国家身上存在较大的风险。

  我们认为,首先,立足国内实现主粮产品基本自给的方针始终不可动摇。其次,尽可能提高国内粮食自给率始终是必要的,任何一个国家都希望依靠国内资源来解决粮食供应问题。但问题的关键不是“想不想”,而是“能不能”,中国如此,日本也是如此。我们必须根据人多地少这一基本国情,确定正确的国家粮食安全保障战略。其三,日本在粮食问题上对美国也不是十分信任,如果完全信任,日本不需要实施海外农业战略,而且,日本实施海外农业战略始于20世纪70年代初。1973年全球粮食减产,日本发生“豆腐骚动”,美国在1973年对大豆实施了2—3个月的出口禁令,对作为同盟国的日本也不例外,虽然时间很短,但是对日本心理上的打击较大,日本开始实施海外农业战略和“豆腐骚动”在时间上高度契合不能说仅是巧合。可以说,全球“粮食危机”和美国在危机期间的表现对日本实施海外农业战略起了重要的推动作用,这对中国具有重要的借鉴意义。

  (作者单位:国务院发展研究中心)

发表于2013年10月28日《中国经济时报》
http://finance.sina.com.cn/roll/20131028/110117136020.shtml

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