食品安全警笛声声
新闻回放：今年5月30日，河南电视台经济生活频道记者乔装改扮，以应聘散工的名义，进入郑州市泰岭路北段的一家工厂。经过6天的明查暗访，记者揭露了郑州光明山盟乳业有限公司以过期变质的“回炉奶”生产新品的黑幕：数千件光明牛奶被露天堆放着，虽然这些牛奶还没有拆箱，但已经沾满尘土，有些箱子已经破损腐烂，周围苍蝇横飞。有些散工告诉暗访的记者，露天堆放的光明牛奶都是过期没有人要而被退回厂的。划奶工的工作，就是不停地拆箱，把过期品重新送往原料区。紧接着，好奶与大量过期变质奶被混合在一起，继而产出新品，再被送往当地的光明山盟乳品配送中心。
郑州光明山盟乳业有限公司是上海光明与郑州山盟乳业有限公司于2003年12月合资成立的一家公司，系郑州市政府指定的“放心奶工程”生产企业。郑州光明山盟丑闻曝光后，上海光明总部迅速反应。该公司6月7日在其官方网站上刊登的《诚告消费者书》中明确表示，“郑州光明山盟从来没有做过‘将变质牛奶返厂加工再销售’的行为，请广大消费者放心。”上海光明乳业公关部经理龚妍奇向记者坦言：“公司管理上存在漏洞。但‘回收过期奶再加工’这一说法并不属实”。素有乳业界 “铁娘子”之称的光明乳业总裁王佳芬在回应媒体质疑时却语出惊人：“全国的乳品生产企业都有回奶罐”（据龚妍奇解释，回奶罐的用途是工厂用来盛装当天生产剩余的原料奶，这些奶会被保留到第二天，然后经过化验，如果符合生产饮品奶的标准则用于生产，否则倒掉）。
光明乳业是全国最大规模的乳制品生产、销售企业之一，“光明”乳制品商标1999年获中国驰名商标，2001年公司入围中国最受尊敬企业50强，2002年向社会公开发行1.5亿A股，2003年被著名媒体《财富中国》评选为“全国最具领导力的20家上市公司”。乳业“铁娘子”话音一落，全国舆论一片哗然。
“回奶罐”在乳业界是否普遍存在？光明是否“回炉”过期奶？相信不久有关部门会给消费者一个说法，这也不是记者今天要谈论的主题。记者将目光盯向一个大牌企业，其实是想由此牵出一个老生常谈、却常谈常新的话题：食品安全，由谁来管？该怎样管？
当我们把目光稍稍前移，我们会发现，这些年来，无论是在国际、还是在国内，无论是“中国名牌”、还是地下作坊，食品安全的警笛从来就没有停止过，可以说是此起彼伏、一波胜过一波：1996年英国爆发疯牛病，1997年香港发生禽流感，1998年东南亚出现猪脑炎，1999年比利时等国发现二恶英，2001年欧洲爆发口蹄疫，2003年我国发生非典型性肺炎（SARS），2004年禽流感再次席卷东南亚，2005年曝出“苏丹红”……在国内，仅2004年引起轰动的重大食品安全事件就有：安徽阜阳劣质奶粉导致13名婴儿夭折、200多名婴儿患上严重营养不良症，广东信宜的“瘦肉精”猪肉毒倒几百人，广州假酒致11人死亡、50多人中毒，还有遍及全国10多个省市的致癌“民工粮”、四川彭州的毒泡菜、天津的假鸡蛋、金华“敌敌畏”毒火腿、糖精水勾兑的劣质葡萄洒、香港毒鱼翅、“非食用冰醋酸”山西老陈醋……还有让人扑朔迷离的“金龙鱼问题油”、“含双氧水的巨能钙”、“河南豫花有毒面粉”、“含致癌物的特富龙不粘锅”、“碘超标雀巢奶粉”、“使用过期原料的维他奶”等等，等等。可以说中央电视台的“每周质量报告”从来就不曾缺乏过食品方面的题材。
食盐是危险的工业盐和亚硝酸盐，大米是工业矿物油打磨、抛光的“陈化粮”；喝进肚里的是工业酒精，倒进锅里的是化学原料勾兑的酱油、工业醋；面粉豆腐里掺有滑石粉，鸡鸭鱼肉中添加了“瘦肉精”；果冻里充斥着甜味剂、防腐剂，鲜毛肚、鲜鸭肠、各种海鲜可能从福尔马林中捞出（福尔马林是医院或医学院用于尸体防腐的“保鲜水”）；鳝鱼吃拌有黄酮素（避孕药的主要成分）的饲料长大，油条和煎饼用能致癌的陈年老油炸出；还有潲水油提炼花生油、硫磺熏出红辣椒、洗衣粉炸油条、尿素泡豆芽……有部门统计，中国每天有22000个新娘出嫁、44000个小宝宝出生，13亿人要吃掉160万头猪、2400多万只鸡。就在这个庞大的食品消费市场里，“瘦肉精”、“劣质奶粉”、“苏丹红”等问题频频曝光，能不让人揪心？
仿佛误闯雷区的冒失者，耳边但闻爆炸连响，却不知危险藏在何方。食品安全，令消费者成了惊弓之鸟。今年年初，有媒体盘点中国老百姓“2004年十大怕”，“黑食品”名列“第一怕”：“养活人类的食品却最终成了最可怕的恐怖分子，一个词语开始在2004年流行——食品恐怖主义。在亚洲，每年有70万人死于食品不安全引起的疾病。以卫生部统计的‘重大’食物中毒事件来看，我国几乎每天毒死一人。如考虑漏报因素，我国每年食物中毒超过20万人，‘问题食品’每天毒倒国人500人以上”。
“管理真空”悄然形成
“民以食为天，食以安为先”。中国已经成功地解决了13亿人的吃饭问题，但如何吃得安全却又成了一个问题。食品安全警钟一再鸣响，是无法可依还是无人监管？
答案当然是否定的。
1995年10月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议正式通过了《中华人民共和国食品卫生法》；2002年8月1日，我国开始实施食品市场准入制度；2004年9月，国务院下发《关于进一步加强食品安全工作的决定》。可以说，我们的食品安全一直是有法可依。
那么监管队伍又怎样呢？一种食品在“进口”前要经过许多环节，相关管理部门涉及农业、卫生、质检、工商、食品药品等众多部门。据国务院下发的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，按照分段监管、一个环节有一个部门负责的原则，决定食品的原料种植养殖环节由农业部门负责，生产加工环节由质检部门负责，将原由卫生部门承担的生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门，流通领域由工商部门负责。另外，餐饮、食堂这些公共食品环境卫生由卫生部门负责，同时国家食品药品监督管理局还有实施综合协调查处重大事故的职能。其实，真正参与食品安全监管执法的远不止上述几家。粮食、物价、城管、酒类专卖、烟草专卖、盐业、畜牧、出入境检疫，都有相关职责。此外，如果制造危机危害公共安全，有公安部门加入；如果安全问题出在学校或建筑工地，教育和建设部门肯定不会视而不见。有这么多的监管部门，我们本没有理由再对市场上、货架上、餐盘中的食品不放心，可事实却是“十个婆婆依然管不好百姓的一顿饭”。
“七、八个部门，你管你的，我管我的。利益被分割了，就好像一块面包，被硬生生地扯成七八片。”在今年３月份召开的“两会”上，来自食品行业的全国人大代表王秀林说。
“‘三个和尚没水吃’，谁也说不清这条监管链的‘空隙’有多大”。来自江苏的人大代表祝义才对此做过非常详细的调查。他发现，在这些部门后面，有20部以上的专业性法律法规，然而法与法之间相互协调性差，配套性差，成了真正的“部门法”，也导致了“管理真空地带”的出现。他说，链条多不是问题，问题是链条上的“婆婆”多了，对接不上，不利于对产品的全程监管。有收费的项目，大家争着去做，安全问题出事了，谁都可以推卸责任。
眼下，影响食品安全的因素实在是太多了，专家们随手就可以列出那么个一二三四来：比如，微生物的污染，农产品的生产、加工以及销售等环节都依然存在被污染的安全隐患；中国目前绝大多数食品标准还属于非常具体的质量指标与卫生、安全指标相混合的食品标准，造成监督困难，当然，消费者也缺乏判断依据；中国在食品管理上形成了多部门管理格局，而且不同部门仅负责食品链的不同环节，职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位现象突出；目前还没有广泛地应用与国际接轨的危险性评估技术，与发达国家相比，中国现行食源性危害关键检测技术仍然比较落后；方便食品和保健食品行业的发展也增加了食品安全风险，因为方便食品中，食品添加剂、包装材料与保鲜剂等化学品的使用是比较多的……看看专家们列出的这一条条，哪一条不是连着你我他的生活？当我们走进菜市场，走近商场食品柜的时候，谁又能够真正放得下那颗悬着的心？
去年10月15日，在全国食品安全综合监管工作座谈会召开之际，国家食品药品监管局局长郑筱萸曾接受过《人民日报》记者的专访。他认为，目前我国食品安全尚存5个突出问题：
首先是种养殖环节的污染问题。我国农产品生产多以农户为单位，农产品全过程质量监控难度大。非法使用违禁药物现象严重，国家明令禁止或限制生产、使用的农药、兽药引起的食物中毒事件仍有发生。
其次，食品生产加工领域问题比较多。突出表现为食品生产企业多、小、散、乱。100多万食品生产单位约70％是10人以下的家庭小作坊，大多不具备生产合格食品的必备条件。
再次，食品流通秩序比较乱。全国食品经营企业达300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的设施，经营管理落后。一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者有机可乘，甚至成为假冒伪劣食品集散地。一些经营企业贪图私利，蓄意出售过期或变质食品。不法食品生产经营者时常伪造标识、滥用标识，欺骗和误导消费者。
此外，食品安全问题影响了我国食品国际贸易。如媒体对阜阳奶粉、龙口粉丝和四川泡菜等食品安全案件的连续报道，引起了日本、美国等国家和香港、澳门特别行政区的严重关注，并相继采取设限措施。去年5月份粉丝出口同比下降了25．2％，罐头对港出口下降了30％。
食品安全，直接关系着13亿人的生命健康。我们现在正在建设社会主义和谐社会，社会主义和谐社会是一个以人为本、经济社会全面发展的社会，也是法制健全、管理有序的社会，食品安全如达摩克利斯之剑，时时高悬于百姓头上，这与和谐社会是背道而驰的。试想，如果人们为了吃得安全而费尽心思，上饭店、进商场、逛集市买吃买喝，既要看食品的颜色，又要辨食品的味道，还要看生产日期、外包装颜色以及厂名、厂址、商标等等，如此谨小慎微，劳心费神，又哪能集中精力去工作和学习？吃进口中、喝进肚里的东西连起码的安全都无法达到，这个社会又何谈和谐？加强食品安全的全方位监管，理所当然再次成为了上至共和国高层、下至普通百姓关注的焦点。
全程监管呼之欲出
经济学家告诉我们，市场出问题了，通常是因为在三类监督执行方式上出现了问题：(1)第一方监督，即良心或各种自律机制；(2)第二方监督，即利益相关各方之间相互的监督和惩罚机制；(3)第三方监督，即利益无关者对契约各方的监督和对违约行为的惩罚机制。具体来说，厂家以利润最大化为目标，所以第一方监督的力量很弱。于是第二方监督，就是利益切实相关的消费者应该睁大眼睛，西方有句话叫做“只有挑剔的顾客才能造就伟大的企业”，而我们国人对企业的挑剔还是远远不够的。许多人习惯于“事不关己，高高挂起”，其实今天一个别的消费者因为此事受损，下一个受损的对象说不定就是你。当然最为重要的还是第三方监督，这就是由纳税人供养的国家专门机关的监管。回到本文开头浓墨重彩的光明“回炉过期奶”事件，还有前段时间让人谈虎色变的“苏丹红”，如果从源头到终端市场，全程都有强有力的监管，这些新闻还会有吗？答案是不言而喻的。
一、加快立法，完善食品安全监管的法制保障
在今年3月份召开的十届全国人民代表大会三次会议、全国政协十届三次会议上，食品安全问题再次成为了代表、委员们议论的焦点。在“两会”所收到的议案、提案中，食品安全问题被排在了首位，有233名代表联名提交了尽快制定专门的食品安全法的议案。法制的前提是立法。据记者综合多方面资料了解，我国涉及到食品安全的法规目前有产品质量法、食品卫生法、《食品添加剂使用标准》等。令人遗憾的是，这些法规和标准由于多头管理，存在严重的交叉冲突，同时又都不全面。比如：作为保障食品安全的核心大法食品卫生法，已无法实现从农田到餐桌的全程管理；动物防疫法和生猪屠宰管理条例只对动物疫病的检疫作出相关规定，对瘦肉精类等有毒有害化学物质则只字未提；兽药管理条例对兽药的生产、流通和销售等有所规定，但对广大饲养户的用药环节则没有任何规定；饲料和饲料添加剂管理条例明文禁止在饲料生产加工过程中添加违禁药物，但对众多养殖户在自配饲料中掺入违禁药却没有相关规定，为违法行为留下空隙。所以，必须有一部完善的食品安全法，从立法的层面上，修订和整合现有的“部门法”，从农业初级产品到加工制成的食品，保证政府监管能严密覆盖整个食品链条，以杜绝“管理真空”。令我们稍感欣慰的是，在食品安全立法这块，国家已经开始有所动作。据媒体报道，6月1日，国家商务部市场运行调节司副司长徐加爱在广州参加“ 中欧食品安全和质量管理研讨会”时透露，为让老百姓放心购物、安全消费，有关部门即将出台九项有关食品安全的法规。据介绍，目前商务部新制定的《农产品质量安全法》已进入送审阶段，《食品卫生法》、《工业产品生产许可证管理条例》和《生猪屠宰管理条例》正在抓紧修改，食品安全标准体系、检验检测体系和信用体系正在抓紧建立健全。同时《食用农产品市场准入管理办法》和《全国酒类流通管理办法》也在研究制定之中。为进一步加强“三绿”工程标准体系的建设，商务部还在加快制订和发布《生产屠宰企业资质等级要求》、《酒类经营批发规范》和《酒类经营零售规范》等标准。
二、理顺体制，立起食品安全监管系统的支柱
我国目前的食品安全管理体制，管理部门众多却职责不清。食品监管部门有十多家，可一旦出了事故，似乎与所有部门都有关，又似乎谁都没有直接责任。食品安全的执法监管体制不顺问题特别突出。比如作为普通民众的消费者，除了超市我们还到哪买东西更放心？然而，国家工商总局一个惊人的调查发现：截至去年11月底，全国在整治超市食品安全中，发现有接近半数超市出现问题。难怪许多人总是无奈地说：在眼下的消费市场，我们也许只有“万能”才不会上当。有人拿买房打比方：我们必须是测量专家，以免到手的房子“短斤少两”；我们必须是化学家，以免买到持久散发毒气的涂料；我们必须是地质学家，以免把有放射性的大理石拖回家；我们必须是电器专家，以免热水器突然漏电……中国的老百姓，凡装修过房子的，有几个没变成“专家”、“杂家”的？要知道我们的“学问”是被逼出来的。购房如此，“口中的消费”有过之而不及。为什么会这样？因为政府某些主管部门没有真正管理到位，某些专家没有真正发挥作用，因为市场上充斥着太多的“问题食品”。所以我们应该彻底解决行政执法部门的归责问题。在修改《食品卫生法》时界定和细分各部门在食品安全监管中的权力和义务，尤其是明确监管的界限（生产环节、流通环节、消费环节）、责任（主管还是协管）。什么食品应该依法凭许可证经营，由谁发放许可证，由谁负责发证后的监管，这些都应该一一明确。
三、提倡诚信，夯实食品安全监管系统的基础
食品企业的商业信用是食品安全监管系统的基础。企业是市场主体，是食品安全问题产生的源头。提供安全和健康的食品，是食品加工企业的责任和义务，也是企业生存和发展的根本。食品企业依法生产经营，保质保量，诚信经营，就打下了食品安全的扎实基础。正如“光明事件”发生后，一位网民在网上发表的评论所说：从社会的角度看，每一次食品安全问题曝光，都会引发连锁反应，光明出事，人们就会问其它奶品厂家有没有相似情况？如果像加工隔年月饼馅一样，加工过期奶也是全行业默认的通行做法的话，将沉重打击消费者的信心和整个社会的诚信，此问题如不认真解决，极可能引发严重的信任危机。所以我们应该继续大力倡导诚信经营的商业道德。同时，有关部门应该做好食品行业的企业、个体工商户、经营者的信用记录。并且根据信用记录进行分类管理，实行扶优限劣、奖优罚劣。
四、强化检测，为食品安全监管提供技术支持
“我国的苏丹红检测技术在一个月左右时间就能出台，这说明并不是技术问题。关键在于我国食品安全标准体系建设比较滞后，食品安全监测系统还很不完善，尤其是缺乏全面的、连续的食品污染和食源性疾病监测数据。”中国标准化研究院的一位负责人如是说。
目前，我国大约有食品卫生标准500项，这只是世界卫生组织食品法典委员会制定食品卫生标准数量的1／8。我国对允许使用的136种农药制定了相应食品中的残留量标准，而世界卫生组织食品法典委员会、美国和欧盟制定的相关标准分别为395、489和1176个。另外，我国食品标准与国际接轨的程度也很低，采用国际标准的还不到一半，而早在上个世纪80年代初，英、法、德等国采用的国际标准已达80％，日本更是超过90％。食品安全监测系统的缺失导致对某些重要的食品污染物和食源性疾病的暴发缺乏预警科学基础。加上受技术和设备的限制，相当一部分添加到食品中的工业原料一时还无法检测出来。
频频发生的食品安全事件发出启示：保障食品安全，检测是关键。国家应加强对食品检测设施的建设，完善食品安全检测手段。目前，国家认监委已掌握近4000家食品检测机构的资源数据，将为建设我国食品检验检测体系、完善食品检测手段提供重要支持。
五、全程监管，确保食品真正安全
2005年注定是知名食品企业的多事之秋。肯德基“涉红”阴影未散，雀巢“碘超标”尚未落幕，维他奶事件正热火朝天，光明乳业一夜之间又被推上了风口浪尖。日前，在面向各地检验检疫局以及出口食品生产企业而举办的“食品安全管理体系系列标准宣贯班”上，国家认证认可监督管理委员会负责人表示，相关食品企业未能从源头上对生产流通过程进行有效的安全规范管理，是发生这一系列食品安全事件的根本原因。
记者查阅了有关学术著作，关于食品安全这样表述：食品（食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。
由此表述我们可以看到，食品安全的监管，应该贯穿于食品生产和消费的全程，它包括食用农产品生产环境、种养殖、食品生产加工、流通、消费等各个环节，还包括对食品的化学性污染、生物性污染、动植物疫病和以食物中毒为主的食源性疾患的监管。具体而言，比如原材料（如农产品）本身在生长过程中是否避免引入一些毒素（如农药残留）或化学物质，原料是否受到外界污染，工业大生产过程中使用的食品清洗剂和食品助剂是否造成安全隐患，食品在贮存、加工、制备、包装、运输等流通过程中是否造成微生物污染，厂房和设备是否由于设计不当而造成卫生死角，生产人员的卫生控制和培训是否有保障，产品的货龄和市场质量跟踪是否按规范操作，生产加工过程产生的废物及副产物是否对成品或半成品造成交叉污染等等。
其实，在食品安全的全程监管上，有些地方已经探索出了一些行之有效的监管办法。如食品企业分类监管办法、食品安全网格化管理办法、食品安全协管员办法、食品销售网点“四查监管法”（查食品卫生许可证、查营业执照、查进货发票、查营业员健康证）、食品卫生举报奖励办法等。
在部分经济发达地区，食品监控已经充分发挥信息技术作用，利用执法移动平台、电子地图、调度指挥系统等现代化通讯和技术手段，实现对食品安全重大事件的果断决策、快速处置和有效控制。据媒体报道，从今年3月1日起，深圳市的食品生产加工企业就再也不敢在食品加工环节耍奸使滑，因为坐在办公室的质监人员也许就正通过电脑在盯着他们。深圳市质量技术监督局采用国土部门可缩放的电子地图，配合使用GPS全球卫星定位系统，将全市724家食品生产加工企业的位置准确标注在地图上，并在乳制品、饮料、大米加工、肉制品等四类重点食品企业的关键质量部位，如主要生产线或装配线、重要过程或成品检验、原材料和成品仓库安装数字摄像机（即远程数字视频监控系统）。在电子地图上，用绿、蓝、红、黑颜色分别出不同的监管类型，点击可及时接通企业电子质量档案，包括企业重点质量监控部位的电子数码照片、录像。通过互联网实现远程监控、控制和录像，从而实现了企业基本信息、质量信息、巡查信息、企业分布情况以及远程实时监控信息“一点通”，能够直观方便地对全市食品生产加工企业进行查询、统计、分析。这不仅可减少主管部门上门巡查频次，提高监管工作效率，有利于及时发现问题、及时组织查处，有利于动态监管，而且，在一定程度上可达到预防违法的目的。
上述报道的还只是深圳地区，也只有食品加工这个环节，监管对象也仅仅只是食品生产企业。在农产品的生产、种养殖、流通、消费等环节，需要监管的空间更是十分的巨大。随着科学技术的不断进步，人民生活条件的不断改善，社会对食品安全进行全程监管的呼声将更为迫切。在人手少、企业多、经济较发达的地区，食品质量安全电子监管系统的介入，无疑为食品安全的全程监管提供了可能，也为安防企业创造了新的商机。
“百姓开门七件事，柴米油盐酱醋茶。”居家过日子，谁能离得开一个“吃”字？安全是食品的底线。食品安全，事关国计民生，与国家、民族的未来息息相关。食品安全，本不该成为社会亟需破解的魔咒。全社会都应该团结起来，以高度的历史使命感和责任感，加强对食品生产各个环节的监督和管理，构筑起食品安全的法律法规体系、监督体系、标准体系和社会诚信体系。我们相信，有政府、行业协会、企业和社会各方面坚持不懈的努力，食品安全的春天离我们不会遥远了。我们共同期待着。
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