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一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

(2012-09-04 06:04:38)
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政改

政治体制

改革

民主

分权

本文 word 打印版已经收入电子书《烹鲜琐计——黄佶文集:关于建设中国的方法的思考和设想》,内容涉及政治、经济、国际关系、城市管理、教育和科研以及文化建设六大方面,欢迎指教和转载。网上多处可免费下载全文,例如:http://t.cn/zHAAIWp

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一种渐进的政治体制改革路线设计方案

黄佶(华东师范大学传播学院,上海,200241)


【此文为参加以下两次学术会议的论文:中国社会学会2012年学术年会“民众维权表达与社会稳定研究”分论坛(2012年7月14~15日,银川),主办者:西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心;第三届世界宪政论坛暨“选举制度比较研究”国际学术研讨会(2012年7月21~22日,北京),主办者:北京大学宪法与行政法研究中心等。】

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案

黄佶(华东师范大学传播学院,上海,200241)


摘要:

  中国政治体制改革可以分几步进行:把各地各级党委中的政法委员、纪检委委员和宣传部长改为由上级党委直接领导,和党委书记平级,形成“错位式复线权力结构”。党政分开,互不兼职,分别考核,用党组织监督同级政府。党组织对政府的监督从直接制约逐步转变为通过自己控制和领导的当地人大进行间接制约,理顺“党组织-人大-政府”关系。逐步放开基层人大代表选举,让党外人士发挥“鲶鱼效应”,促使党组织更好地为民众服务。

  关键词:政治体制改革,党委,政法委,纪检委,人大


  中国的政治体制改革不能只有宏大目标,却没有具体的路线。也不应奢望一步到位,不能把台阶设计得太高,徒增政改阻力,更不能选择错误的政改路线,导致国家动荡和分裂。政改路线的每个台阶的高度都必须足够低,使遇到的阻力尽可能小。


  在设计中国政改路线时,必须充分考虑中国的历史和现实,必须适合中国国情,不应照搬西方模式。政改路线必须具备可操作性,而不能只有空洞的理论。


  在上述指导思想下,本文提出了一种中国政治体制改革路线设计方案,可以视为与“顶层设计”相呼应的来自社会底层的一种设计。本政改路线的优点是:渐进,适合中国国情,具备可操作性,不会引发社会动荡,有相当大的可能得到各方面的认可和接受。这一设计方案虽然和常见的政治理论不同,但在“五不搞”【1】和世界上常见的民主政治机制这两者之间提供了一种新的选择,而且该设计方案的每一步改革都能够解决掉一部分当下最迫切需要解决的问题。


  重庆事件和乌坎事件能够给我们很多启发,最重要的启发应该是:一地的权力不能全部交给当地的党委书记或党支部书记。我们应该认识到:“坚持党的绝对领导”不等于“坚持党委书记个人的绝对领导”,因为党委书记在无人制约的情况下,也会滥用权力,出现问题。大地方如重庆,小地方如乌坎,莫不如此。


  中国三大直辖市(北京、上海和重庆)的市委书记都已经挑战过中央的权威。因此,把一地权力全部交给一个人,也不利于党的团结、中国的政治稳定和国家统一。


  结合中国的实际情况,并遵循“微调,循序渐进”的原则,政改初期可以在党内逐步建立“错位式复线权力结构”,改变一地党委书记大权独揽的局面,同时又能继续坚持党的绝对领导。


  错位式复线权力结构的基本原则是:一地党委的部分成员由上级党委直接任命和领导,这样,他们就相对独立于同级党委书记,对于党委书记错误的决定,就有可能实行制约。本文设计的政改路线的前三步如下所述。


  第一步,各地各级政法委书记改由上级党委直接任命和领导(图1)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)
    

图1,第一步政改措施:各地各级政法委书记改由上级党委直接任命和领导


  当前中国司法不公现象非常严重,民众意见特别大,是多数群体事件的起因;司法不公也使民众缺乏安全感,导致大量精英人士纷纷移民离开中国。


  司法不公的原因之一是:各地公检法机关都由该地党委政法委书记(或委员)领导,而政法委书记又受到当地党委书记的绝对领导,因此,当党委书记领导的政府与民众发生利益冲突时,司法部门不能独立地依法办案。


  党委书记在正常工作中,例如打击黑社会犯罪时,如果立功心切,出现违法行为(例如刑讯逼供等),司法机关也无法以独立的身份加以制止。


  因此,应该微调现在的权力结构,各地各级政法委书记改为由上级党委直接任命和领导,其级别与当地党委书记同级,此举可以在各个权力级别上,使司法工作相对独立于该地的党委书记,形成有中国特色的局部司法独立,同时仍然保证了党对司法工作的领导。


  这一政改措施调整幅度不大,却显著提高了党委书记干涉本地司法工作的难度。因此,此举能够减少司法不公现象,对于缓解民众不满情绪,是一种“釜底抽薪”的有效举措,有利于中国的政治稳定。


  第二步,各地各级纪委书记改由上级党委直接任命和领导(图2)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

 

图2,第二步政改措施:各地各级纪委书记改由上级党委直接任命和领导


  在中国现在的权力结构中,各级党委书记领导同级党的纪律检查委员会,这使得纪委无法监督和牵制党委书记,因此很多党委书记利用手里的权力贪污腐败,既损害了国家和人民的利益,也损害了人民对党的信任,更害了贪腐者本人。


  因此,可以逐步把纪委书记改为直接由上级党委任命和领导,级别和当地党委书记一样高,以便形成对党委书记的贴身制约。此举可以减少贪腐现象,挽救一大批干部,改善执政党的形象,重建民众对党的信任。


  第三步,各地各级党委宣传部长改由上级党委直接任命和领导(图3)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶) 

图3,第三步政改措施:各地各级党委宣传部长改由上级党委直接任命和领导


  对于建设和谐社会,舆论监督有着非常重要的作用。但舆论工具如果失控,也不利于政治稳定和社会和谐。党组织通过宣传部控制当地舆论,暂时不完全放开舆论,有一定的合理性,但舆论也因此失去了监督本地本级党委和政府的可能性。


  解决这一两难问题的办法是:逐步试行由上级党委直接任命和领导下级党委宣传部长,其级别和党委书记同级。这样,既能保证党对舆论的控制,但又能使舆论工具可以监督本地党委和政府。


  至此,在各级党委内形成了“错位式复线权力结构”(图4),形成了在党的领导下的分权和相互制约机制。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

 

图4,错位式复线权力结构


  此后还可以继续改革:各级政法委、纪检委和宣传部逐步形成垂直的独立条线,直接受党中央领导,为在国家层面实现权力分立创造基础。


  实际上,中共早就实行过“双线交叉权力结构”。在中共的武装斗争时期,为了保证党对军队的绝对领导,党在军队中建立了“政委”制度。政委并不参与军事指挥工作,或只起辅助军事首长的作用。但政委的级别和军事首长相同,在军事首长违背中央或上级指示时,或发生侵害人民利益等违背党的宗旨的事情时,政委会及时加以制止。


  “政委 + 军事首长”的两人组合权力结构就是一种“双线权力结构”。中国军队至今保持着政委制度,这为中国军队绝对服从党的领导提供了坚实的制度基础。


  在中国政治体制改革急需突破的今天,自下而上地在党内逐步建立“错位式复线权力结构”,既有可操作性,也有历史基础;既能有效解决当前最棘手的一些问题,也不会引发政治动荡;既能有效约束地方官员、尤其是党委“一把手”的权力,同时不会消弱、甚至反而加强了党的领导,减少了地方官员对抗中央的可能性。


  当下正是实施这一政改措施的最佳时机:因为直辖市重庆市委书记刚出事,各地党委第一把手都在胆战心惊,急于表态站队,努力证明自己和中央是一条心,因此不仅不会对抗此项改革措施,反而会为了表明自己没有政治野心,而愿意主动配合、积极建立这一分权结构。


  中国政改的第四步是实现“党委内民主”(图5)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图5,党委内民主(示意图)


  “党委内民主”的基本内容是:


  1,在党委内建立“连坐”制度,迫使党委成员制约党委书记。


  明确规定党委一班人有相互汇报工作和相互监督的义务和责任,并明确规定:任何党委成员犯错误,除了犯错者本人要受到处罚,其他党委成员也都要因为监督和制约不力,而受到一定的实质性的处罚,例如扣发工资或奖金、警告、处分、推迟晋升、降级、降职等。


  这一制度可以使党委成员认识到:对党委中有错误行为的其他成员采取鸵鸟政策,并不能使自己独善其身,消极的明哲保身是保不住自己的。这一制度给了每个党委成员一个动力,也给了他们一个借口,可以名正言顺地监督其他人,一旦发现其他人有犯错误或违反上级指示的倾向或苗头,就可以主动及时地批评或举报,不必因抹不开面子视而不见。


  在实行连坐制度之前,党委会议上的对话可能是这样的:


  刘副书记说:“张书记,要不要我们派人去把上访告你的那伙农民抓起来?”其他常委也同声附和。张书记感动地说:“太感谢大家了!事情搞定后,我叫李老板请各位好好地玩玩!”


  实行连坐制度之后,党委会议上的对话可能变成这样:


  刘副书记说:“张书记啊,你这么积极地为李老板强征农民土地,他给了你多少钱?”


  钱副书记说:“老张啊,你再这么搞下去不行了。一旦你出事,我们哥几个也要官降一级的!我们几个县委常委下去做乡级干部,这老脸往哪搁!老刘和老马年纪大了,可能连乡级都做不上,只能直接退了。兄弟你帮帮忙好吗!哥几个求您了!”


  ……


  如果张书记不听劝告,不接受其它常委的苦苦哀求,斗争就开始了。尽管老张是党委书记,但其他常委或委员并不给他面子,因为一旦他东窗事发,他们也会受到连累,被降职或受到其它处分。


  马常委此时会说:“老张,我们先把丑话说在前头。给你三天时间,把钱退给李老板,把这事给了了,否则我们立即向上级纪委举报你的问题!你不想过太平日子,我们还要过呢!”


  刘副书记说:“你上次分管的项目,账目不清,你不要怪我们到时候新帐老账一起算啊!”


  ……


  我们不能指望党员为了维护党的利益、国家和人民的利益,自觉主动地与贪污腐败或瞎指挥的党内同志进行斗争。因为这首先会损害斗争者自己的利益(得罪领导或同事的后果是很严重的)。只有在这种斗争也有助于增进斗争者自己的私人利益时,或能够减少斗争者私人利益的损失时,他们才会主动积极地进行斗争。


  在设计政治制度时,完全可以把私利与公益结合。我们应该追求制度的有效性,而不必苛求动机的纯洁性。即便党委成员不是为了纯洁的共产主义理想、不是为了党和人民的利益而去监督别人,去和错误行为斗争,而是为了保住自己的官位或为了晋升而去监督同事,但如果最终能够实现遏制腐败、保证政令畅通的目标,何乐而不为呢?


  连坐制度可以使党内批评正当化、常态化。这种平级的、来自党委内部的监督,效率要远远高于来自上级或下级的、党外的监督。因为党委成员对其他成员情况和举动了解得最清楚、最及时。


  有些人批评连坐制度是封建主义的东西。实际上连坐已经成为一种现代制度。美国人就是使用连坐制度保障进口食品安全的。具体做法是:如果发现某食品企业的产品有问题,将停止从该企业所在地区的所有企业进口食品。这样做的实质是“用内行监督内行”,其好处是能够比行业外的人更早地发现问题。


  在党委内实行连坐制度可以提前发现问题,把问题扼杀在萌芽状态,以免问题严重后、国家和人民的利益受到重大损失之后、党的威望和信誉受到巨大损伤之后,才来亡羊补牢。绝大多数损失是无法弥补的,伤了民众的心,花再多的钱也弥补不了。


  为了防止党委一班人相互勾结,共同腐败,或合谋对抗上级指示,可以规定:第一个向上级(包括越级)或向公众举报或揭露阴谋者可以减轻或免于处罚,甚至可以获得奖赏(提拔等)。这将使任何阴谋团伙都变得极不稳定。从此也无人敢向别人提出共同犯错或犯罪的建议,因为对方随时可能去举报,以换取自己的晋升。实际上一旦实行了这种制度,从此任何人都不再敢相信提议共同犯错、犯罪者的诚意了,因为后者很可能是在“钓鱼”。


  2,党委实行集体决策,必须无记名投票。


  明确规定一些重大事项在进行决策时必须进行无记名投票表决,例如人事安排、一定金额以上的重大财政项目等。同时规定,对于党委或党委书记的其它任何决策,只要有任何一位党委成员提出要求,就必须进行无记名投票表决。


  中国很多贪腐案件与卖官鬻爵有关。如果强制规定人事安排必须经过党委集体无记名投票表决,这种事情就难以发生了。


  可以规定,党委成员只能投赞成票或反对票,不能投弃权票。废票一律按反对票计算。


  虽然党章等规定了在重要问题上进行决策时“要进行表决”或“进行无记名投票表决”,但在实际操作时,往往不进行表决,而由党委书记一人说了算,或者不进行无记名投票表决,而是“举手表决”。如果有人提出应该按照规定进行无记名投票,就暴露出他可能会投反对票,从而使自己站到了党委书记的对立面上,得罪了党委书记,因此即使党委内有人希望进行无记名投票,他们也不敢作此提议。结果这一规定名存实亡。


  这时就需要依靠党委之外的力量使这一制度得到强制实行。可以规定,在党委进行表决时,上级党委和下级党委(或基层党员)可以派出代表,监督投票表决过程。


  监督者对表决的事项本身不发表意见,只监督表决程序(秘密写票、公开唱票和计票等),见证表决结果的产生,并由上级代表取走有关原始资料,由上级有关部门负责保存。必要时还可以对表决过程进行全程录像存档,或在一定范围内进行实况直播,以提高监督力度。


  由于上级代表无权表态,因此下级官员不必讨好贿赂上级代表,上级代表也不会因不了解当地情况而瞎指挥。实际上上级不必派一个重要官员来监督表决过程,派一个普通的办事员足矣。


  也可以邀请党外人士(普通百姓,社会贤达,民主党派代表,新闻记者等)监督表决过程,保证表决结果反映了党委大多数成员的意愿。


  这些措施虽然比较繁琐,但能够约束党委书记的权力,避免发生严重问题,因此还是值得的。民主政治的一个重要特征就是严谨的、相互牵制的制度安排,其核心就是讲规则。既然要建设民主政治,就不能怕麻烦。基层天高皇帝远,更要重规则,不能怕麻烦,不能因为党委成员人数少、所表决事项的重要性相对比较小,就不严格走程序。另一方面,可以通过技术手段来提高效率。例如可以一次对多项事宜进行无记名投票表决(可以在一张选票上列出多个需要表决的项目和人事安排)。上级对表决过程的监督,可以是随机选择的突击抽查,也可以使用联网摄像机进行远程监控,等等。


  3,党委书记掌握的票数可以略多。


  上述制度大大增强了党委其他成员的权力,为了避免党委内部出现“群龙无首”的局面,可以规定:党委书记一人可以拥有较多票数(具体多少还需要进一步的研究)。这样,既能保证党委书记的主导作用,又能在党委大多数成员持反对意见时,党委集体能够通过投票来否决党委书记的决定,使之处于党委集体的控制之下,避免其犯错误。


  假设党委成员共有九人(包括党委书记),如果党委书记在投票时拥有三票,其他党委成员每人一票,那么,在投票表决时,即使只有三人支持党委书记的决定,另五人反对(票数为3:5),党委书记也可以利用自己的三票使自己的决定得以通过(最终的投票结果是6:5)。这体现了党委书记的主导作用。


  但在绝大多数党委成员都反对党委书记的决定时,例如只有两人支持党委书记的决定,另六人反对(票数为2:6),那么党委书记的决定就无法在党委通过(最终的投票结果是5:6)。这体现了党委集体对党委书记的制约。


  美国的政治制度中有相似的安排:总统可以否决参众两院通过的法案,但如果两院分别以三分之二多数再次通过,即可推翻总统的否决,该法案仍可成为法律。这种制度安排体现了总统的主导作用,也使国会可以制约总统。


  4,上级可通过微调下级党委的人员组成来控制下级党委。


  如果党委一班人因为工作思路分歧或个人恩怨而产生矛盾,部分党委成员总是牵制和阻扰党委书记的正常工作,否决党委书记的正确决定,上级可以通过调换部分和党委书记有矛盾的党委成员,微调党委班子,来消除矛盾,使党委书记能够顺利开展工作。


  如果党委书记拉帮结派,势力过大,尾大不掉,上级可以调走该党委中对党委书记过于言听计从的成员(异地平级或升级调动,以减少微调时的阻力),调入部分新成员,以恢复党委集体对党委书记的制约。


  显然,上级通过微调党委个别成员来保持对下级党委书记的制约,避免其犯错误,其难度和对当地工作的影响,要远远小于党委书记不受约束、独断专行、贪污腐败,最终被“双规”、上级委派新的党委书记等一系列事情所带来的麻烦和震荡,也不会使国家利益和党的威信受到重大损失。


  古人云:“治大国如烹小鲜”。要达到这种轻松自如的境界,在设计政治制度时,就应该让下属内部形成相互牵制的格局,只要通过微调就能“牵一发而动全身”,得心应手地控制住下级。如同使用天平一样,不论两个秤盘里的物体有多重,只要在任何一个秤盘里轻轻地加上一个小砝码,就能使天平向自己希望的方向倾斜。


  “党委内民主”可以制约各地各单位的党委一把手(民间常称其为“一霸手”),减少或消除贪污腐败与侵害民众利益的事情,减少或消除不和谐因素,同时又能加强党的领导,保证上级党委和党中央的政令畅通,不会引发社会动荡和民族分裂,因此是一种理想的政改措施。


  现在一些地方的县委书记认识到自己的权力过大,容易犯错误,毁了自己,因此主动限制自己的权力【2】。但是这种办法需要依赖县委书记本人的“自觉”,不是长久之计,存在“人走政息”的隐患,本质上还是一种“人治”。


  中纪委、中组部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》强调:“开展县委权力公开透明运行试点工作,要按照党内有关法规文件,……,编制职权目录,尤其要加强对县委书记职权的规范;”【3】。但如果一个县委书记打算越权干涉一件事情时,下面的人敢拿出这本“职权目录”,对他说:“这不属于您的职权范围,您无权过问”吗?因此,这一《意见》能不能真正发挥作用,也取决于县委书记本人的自觉。


  “党委内民主”制度把监督党委书记与党委成员个人的仕途联系在一起,迫使党委成员拉下面子去制约党委书记,又强制规定上下级可以监督无记名投票表决过程。因此,这一制度不需要依赖党委书记本人的自觉。


  显然,“党委内民主”制度会受到真心自觉限制自己权力的党委书记的欢迎。其他党委书记即使心里反对,也不敢公开反对。因为他的反对恰好暴露出他希望自己能够继续不受制约、独断专行,进而为自己谋取私利。


  党委书记受到“贴身”制约,他们犯错误的可能性就小了,民众闹事会减少,给党和政府抹黑的事情也会减少,上级可以减少很多麻烦。通过微调党委班子的成员,能够轻松地控制下级党委,上级的工作将会容易很多。因此,上级党组织也不会反对在下级党组织中试行“党委内民主”。


  “党委内民主”和现有的政治理念、党纪国法没有抵触之处,因此,任何地方的党委都可以不经上级下命令,就开始主动行动,在自己所在的党委内或在下级党委内逐步试点推广,完全不会有小岗村农民私下包产到户、迈出中国经济体制改革第一步时所面临的风险。


  政改第五步是“党政分开”(图6)。

 一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图6,第五步政改措施:党政分开,互不兼职,分别考核


  中国现在党政互相兼职,两强一体,做好事时,雷厉风行,效率很高,皆大欢喜,但如果决策错误,祸害百姓利益,却无人能够制约。面对强大的党政混合体,作为受害者的民众根本无力抵制,除非组织大规模抗议行动。如果受害者是少数个人,无法动员大量人员举行抗议,则往往选择实施暴力抵抗,他们或自残自杀,或袭击政府官员。这是中国群体性事件和恶性暴力事件急剧增多的根本原因。上级和中央忙于自己分管的事务,不可能接到民间举报就立即派人下去调查和纠正,因此不能依赖上级来进行日常的制约,更不可能奢望上级进行超前的预防性制约。


  面对强势政府,民众有一种无力感。执政者千万不能把民众逼上绝路。解决强势政府问题最简单有效的办法就是改变党政两强一体的局面,即党政分开。党政分开不是要削弱党的领导,不是要架空党组织,不是党组织放弃对政府的领导,而是用党组织去监督和制约政府,党政分开后,党组织干部掌握政府的人事权,但不参与政府日常工作的决策,其主要任务是微服私访、了解民情,监督和制约政府,把党中央和上级党委的指示精神与人民群众的各种需求,变为政府行为,利用党组织对政府官员的人事控制权,实施对政府的制约。党政分开之后,对党政官员的考核指标也要分开,使用不同的考核标准。对党组织,只要求其保一方平安,只考核老百姓的满意指数,而不考核当地的经济指标(GDP 等)。


  党政分开,首先是政府官员不再兼任党委成员(现在的通行做法是政府第一把手(市长、县长等)兼任党委副书记,部分党委委员也在政府里任职),其次是在财政来源上相互独立,党组织的财政直接由上级党组织拨付。党政分开之后,在每一级形成新的党政两元结构(图7)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图7,党政分开后形成的新的党政两元结构


  党政两强分开之后,民众面对的不再是党政一体的超强势力量,而是两个相互牵制的强者(虽然不用 GDP 等经济指标考核党组织的官员,但合理地、适当地发展地方经济,提高就业率和民众收入水平,也有利于保一方平安,符合党组织官员的政绩需求,因此政府对党组织也有一定的反向牵制作用)。这样,民众的日子就会好过很多。


  在这个新的政治框架稳定之后,党组织对政府的制约手段,可以逐步从直接任免政府官员,稳妥地过渡到通过在人大中控制的人大代表,以人大为手段,间接地监督和制约政府。只有通过党组织控制的人大代表去制约政府,才真正理顺了执政党和政府之间的关系。这就是中国政改的第六步(图8)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图8,第六步政改措施:党组织通过自己领导的当地人大,间接地制约当地政府


  党政分开后,党的机构可以逐步和人大机构融合,例如党委书记担任人大常委会主任,党委政法委书记担任人大政法委主任,等等。简单地说就是:“党政分开,党‘人’合一”。当然,这需要经过必要的法律程序,例如党的干部要参与人大代表选举,当选后才能进入人大;担任人大官员前也必须经过法定程序,例如得到多数人大代表的推选。


  我们应该树立一个新观念:“人大才是党组织开展工作的主战场”。党的干部不应该成天和政府官员搅在一起,不应该参与政府日常工作的决策,而应该把工作重点放在人大,通过人大去监督和制约政府。


  党组织官员的主要日常工作不应该是和政府官员一起开会“研究工作”,而应该是“微服私访”:访食品生产厂和餐饮行业厨房,访建筑工地看安全生产条件和工资拖欠情况,访普通民众,看对政府工作有什么意见,等等……。然后把发现的问题拿到人大会议上,以人大代表的身份质询政府官员,督促其整改。


  我们应该更深刻地认识人大的意义和作用,我们应该认识到:党对人大最好的领导办法,就是在人大中占据多数席位。我们还应该树立一个新的观念:“人大不仅是人民行使权力的机构,也是中国的任何政党获得执政权的机构”。


  很多人在设计中国政改路线时,错误地把中国当做一张白纸,设计各种理想的新权力机构,这是在舍近求远,也不切实际。我们应该认识到:人大是中国现成的民主机制,应该充分利用,另起炉灶只会延误政改。


  理顺“政党-人大-政府”三者关系之后,中国的民主政治的基本框架建构完成,此时可以启动第七步政改:逐步放开基层人大代表的选举(图9)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图9,第七步政改措施:逐步放开基层人大代表选举


  我们应该认识到:民众是很实在的,只要谁对他们好,他们就会支持谁。民众不会仅仅因为候选人在意识形态和政治理论方面标新立异,就会把选票投给他们。因此,党组织应该对基层人大代表选举有自信心,不必担忧党外人士争夺选票。即使一些党外候选人深得选民支持,也可以三顾茅庐,发展其入党,成为党员。


  民主政治是大势所趋。党组织不应把“平时深入选民”、“学习和掌握竞选技巧”等当做党外人士的专利。党组织现在就应该派出优秀党员干部,深入民众,为选民服务,争取民心,研究现代传播技术,学习民主政治游戏规则,在“选票箱里出政权”的时代,照样打胜仗。


  人大代表专职化是大势所趋,但遇到的第一个问题是:担任专职人大代表的人从哪里来?至少在当前,中国的知识精英很少愿意从事政治,因为其危险、麻烦、经济收益也低于现有的职业。


  为了解决这个问题,可以把党组织里的大量专职干部转移到人大里去,让他们担任专职人大代表。他们现在只是务虚,每天奔波于文山会海,将来他们必须务实:深入基层(选区),调查研究,发现问题,接待群众,督促政府整改,参加人大代表竞选......


  如何使现在的官僚党员能够主动为人民服务?可以规定,若党的干部不能当选人大代表,将只有基本生活费。这能够迫使他们主动接近选民,为选民服务,争取当选。西方议员也从来不是道德高尚的无私者,但因为有好的制度,于是自私的人主动为人民服务了。


  从党的组织部直接任免政府官员,到利用党在人大中占据的多数席位,依法制约政府官员;从党的组织部在人大中安插听话的人做代表,到通过组织党员干部为人民服务,赢得选民支持,当选人大代表;完成了这些进化环节之后,党组织这条线对政府一条线的制约机制,就完成了整个进化过程。同时也彻底理顺了民众-政党-人大-政府之间的关系,既解决了党的执政权合法性问题,也形成了完全符合中国宪法和法律的三角形政治结构,这种结构也是世界上其它民主国家所共有(图10)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图10,现代民主政治三角结构


  但西方式民主的一个重大缺陷在这次金融危机中得到了充分的暴露。在民主政治中,政权来自选民的选票,因此,政客会主动迎合选民,结果整个国家被民众绑架。日本民主党再也多年后重新上台,靠的就是乱开空头支票。自民党开始还批评民主党,但没有收到任何效果之后,自己也开起了空头支票。


  民众天然地希望少工作、多拿钱、高福利,这导致实行民主制度的国家普遍地寅吃卯粮、坐吃山空。当希腊政府试图通过减少福利缓解财政危机时,民众生气了,后果很严重:游行示威,打砸抢烧。伟大的美国立国不过两百余年、二战胜利后进入鼎盛状态至今不过六十余年,现在却已经债台高筑,到了永远无法还清的程度了。在很多人看来,美国实际上已经破产了。


  中国的政治体制改革既要解决当下“官府欺压民众”问题,也要避免未来可能出现的“民众绑架政府”现象。因此,在民主政体内,需要一个无实权(超然于选举政治之外),但又有足够大影响力的机构,作为“旁观者清”的“祁人”,以不断发出清醒的、有影响力的声音,阻止国家滑向民粹主义。在中国,政协就是这样一个现成的机构,经改造后可用于制约民粹倾向。以后政协的主要成员应该是超脱于权力和政治之外的、德高望重的知识分子和社会贤达(图11)。当然,其产生和运作机制还需要进一步的研究,其实际效果还有待实践检验,也不排除建立其它能够制约民粹倾向的机制。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图11,把政协改造为制约民粹主义的机构


  民主选举的弊端之一是金钱影响选举结果,难以募集到大量金钱的候选人,因为无法持续地高强度地进行宣传,将败于对手。2012年美国共和党总统候选人选举中,大富翁罗姆尼因为实力雄厚,而后来居上,赢得党内提名。他的对手因竞选经费有限,刚在几个州搞了竞选宣传,就弹尽粮绝,只能退出选举。中国未来的民主制度中应该设计一定的机制,以预防金钱对选举的影响,可以采取“政治捐款平分使用”等措施(图12)。

 

一种渐进的政治体制改革路线设计方案(黄佶)

图12,预防金钱政治的措施之一:政治捐款平分使用法【4】


  预防金钱政治一定要未雨绸缪,因为靠金钱政治上台的政治家是不会立法遏制金钱政治的。很多人对抑制金钱政治不以为然。我们应该认识到:金钱政治是违背民主原则的。对于自己支持的候选人,每个人只能用选票去表达支持,而不能用钞票。因为选票每人一张,用选票支持候选人是人人平等的;但钞票有的人多、有的人少,如果允许用钞票去支持候选人,则不再是人人平等了。


  政治捐款平分使用法必然导致政治捐款总体水平的下降,这是好事,可以避免浪费社会资源,降低竞选活动的规模,减轻政治狂热,避免民众感情受到伤害所引起的族群割裂和国家分裂。实际上,候选人之间的宣传战是“零和游戏”,大量的宣传效果被相互抵消了,很多煽情和作秀行为则和展示治国理念和才能毫无关系。只要每户选民家发几本小册子,就足以让选民知道各位候选人的情况、政见和以往的政绩。


  本设计方案的七步政改措施可以争取在十年内完成,如果能够在2021年中国共产党成立一百周年时完成,那就最圆满了。


  这七步政改完成之后,还必须在此基础上继续进行深入和细化的改革,实现政改的根本目的:1,分权制约,2,使优秀的治国人才能够通过选举等形式脱颖而出,并顺利地向上流动。


结束语


  中国政改不仅是政治的必要,也是中国继续发展经济所必需。只有理顺了中国政治结构,才能降低社会和经济的运行成本,并使民间的活力和创造性得到充分发挥。因此,在人口红利和廉价资源用尽后的今天,中国下一步发展经济的动力只能来自“政治红利”——政改产生的积极效果。需要指出的是:中国政改的真正动力来自民间。但我们对中共也应该充满信心。中国的经济体制改革就是中共主动启动的。只要有足够强大的推动力,又有合适的路径,中共也一定会主动启动政治体制改革的。

(2012年6月于上海)


注释:


1,“五不搞”:不搞多党轮流执政,不搞指导思想多元化,不搞“三权鼎立”和两院制,不搞联邦制,不搞私有化。出自2011年3月10日全国人大委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上的报告。


2,“睢宁奏出了改革的六步曲。……;第二步是限权,限制县委书记的权力,实行‘议决权’和‘否决权’分离,使县委的权力尤其是‘一把手’的权力得到有效规范;……。”2010年10月14日中国青年报:“江苏睢宁县政改纪事:限权从县委书记入手”,记者:李润文,刘畅,http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-10-14/090921273440.shtml


3,中纪委、中组部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,新华网,2010年11月18日,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-11/18/c_12791380.htm


4,王凌峰在笔者之前提出过类似的建议:“捐赠经费不能捐赠给某一个政党或者某一个竞选人,而是由所有候选人分享。经费管理由一个各竞选政党等名额组成的竞选资金委员会负责。”王凌峰:中国式政治制度的一种新构想,中国战略与管理研究会网站,2005年5月17日,http://cssm.gov.cn/view.php?id=6804

 

黄佶民主问题研究文选:

http://blog.sina.com.cn/s/blog_531a2c40010102hc.html

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