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以行政过程论的角度看海淀城管强制拆除上地建材城的

(2008-05-01 10:39:55)
标签:

法律

海淀城管

上地建材城

行政行为

强制拆除

杂谈

 

以行政过程论的角度看海淀城管强制拆除上地建材城的行政过程

                            北京大学法学院06级政法法硕  史迎春

  占地6万余平方米的北京上地建材城,7天内被夷为平地。上地建材城销售中心将拆除方海淀城管告上法庭,索赔6亿余元。该案堪称是目前为止北京市史上最大的行政诉讼赔偿案,恐怕也是目前为止全国历史上最大的行政诉讼赔偿。其实就该案而言,我们可以从具体行政行为的合法性,也可以从该具体行政行为依据的合法性,甚至可以从我国行政法与国外行政法比较等多个角度,分析该案。但笔者想从行政过程本身作一分析。

    首先需要说明的是行政过程与行政行为既有区别又有联系,二者的联系是:行政过程是行政行为的载体,而行政行为是行政过程的某种具体表现形式。区别是:行政过程除包括行政主体的行政行为外,还有诸如行政相对人的行为,除此之外,还可能与权力机关对行政机关的授权与监督的行为、司法机关对行政机关的行为的监督等产生的一定联系。总之,行政过程是指行政主体在行政权力的配置、实施(运作)与监督的过程中与其他主体之间所产生的相互作用与相互影响在时空上的各种表现形式和状态。

    其次需要明确的是:仅对行政行为的静态规范研究分析,已经显然不能满足当前行政扩大化后带来相关问题,如:如何避免行政行为的盲目性?如何进行行政行为的事前和事中保障,如何建立行政执法中的预防机制?如何保护行政过程中相对人权益的尊重和积极保护?研究行政过程正因为不仅研究静态而且进行动态过程的分析,所以,它恰好是解决前述问题的方法。

再次需要指出的是;关于行政过程的法律基本原则,在遵循行政法的基本原则——合法性原则与合理性原则的前提下,结合行政过程的不同阶段和行政行为的特点等,应当确立法律创制原则、法律保留原则、法律优位原则、应急性原则、平等原则、参与原则、公开原则、信赖利益保护原则、比例原则、诚实信用原则、正当程序原则、公民权益保障原则等。这些原则既是行政法基本原则在行政过程中诸环节、诸阶段的具体反映和体现,又不同于某一个单行的管理领域或单行法律法规所确定的原则。

    借鉴前述湛中乐老师的观点,笔者结合本案实际进行简要分析。

    海淀城管依据的《北京市市容环境卫生条例》的合法性问题

    该条例作为北京市人大常委会通过的地方性法规,就其立法的程序而言是合法的,但其中的相关条款并不合法,比如:第二十七条 对未经批准搭建的影响市容的建筑物、构筑物或者其他设施,责令限期拆除;逾期未拆除的,经区、县人民政府批准强制拆除,并可按照违法建筑物、构筑物的面积每平方米处300元以上3000元以下罚款,其他设施可处工程造价1倍的罚款。强制拆除虽不是行政处罚但它本身也具备行政处罚的法律特性,也应该比照行政处罚行政相对人不接受处罚的,可以申请人民法院强制执行而不应由市政管理部门直接实施。否则,就会加大了为效率而牺牲公正和正义为代价可能性,从而违背了行政法应有的法律价值诉求。本案中拆除价值上亿元,面积高达6万平米的建筑物,涉及1300多个商户,居然只是给了7天就自行强行拆除了,显然是为效率而牺牲了公正和正义。

     海淀城管依据“无建设工程规划许可证,属‘未经 批准搭建,影响市容市貌’的房屋。”的法律决策是否合法?

    据了解,北京市规划委员会是2000年成立的政府职能部门,而建材城于1993年就开始建设,2000年之前早已建设完成,因此不可能取得北京市规划委员会颁发的《建设工程规划许可证》。但建材城并不是未履行任何行政手续而开始建造的,事实上,1993年上地建材城以土地租赁的方式从海淀乡树村大队正白旗生产队获得30年的土地使用权。后来海淀乡政府下达了盖有“北京市海淀区城乡管理委员会”章的开工证,这使得原告方终以两亿元人民币的投资完成了上地建材城的建设。但始料未及的是,建材城建成后仅四年,又是一个行政机关,居然以非法建筑为由将建材城予以强行拆除,显然违反了信赖保护的基本原则,从而以剥夺自由来换取秩序,同样是对行政法基本原则的践踏。

    限期七天自行拆除,是否合法?

虽然《北京市市容环境卫生条例》第27条没有对强制拆除没有期限的规定,但决不能理解为市政管理部门就可以任意规定期限,这本身就违反了行政法的合理性的基本法律原则,事实上,7天时间别说象建材城如此大的建筑物处理善后事宜,就是一间普通住宅要拆除给予7天时间都不一定够用。

 

   强行拆除时并未考虑商户搬离和如何使拆除物及附属设备保值,违反了比例原则。

   行政机关的行政行为要保护的法益必须大于这个行政行为所伤害的法益。海淀城管以上地建材城的建筑影响市容市貌为理由,拆除了价值6亿多元、面积高达6万多平米的建筑物,造成一千多个商户破产、三千多个人失业、数万人失去经济来源、数百万的客户权益无法得到保障,而理由仅仅是“这个建筑影响了市容市貌”。这项行政行为严重地违反了比例原则。

   海淀城管拒绝听证程序,是否合法?

   根据《行政处罚法》第42条,海淀城管认为听证范围仅限于“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”等方面,因此拆除违法建设行为应当不属于听证范围,所以拒绝了对方听证程序的要求。

  听证会是由国家机关强制执行的。建材城一方完全可以申请听证程序,但是一定要双方进行听证,双方都要积极配合参与,海淀城管拒绝参加听证会的行为是显然违法的。

   综上,通过分析本案中相关行政过程,可以得知,行政过程违反性会直接导致行政行为的违法,反之,行政过程的合法性同样会有效的保障行政行为的合法性。

 

 

【参考书目】

湛中乐:《现代行政过程论-法治理念、原则与制度》    北京大学出版社2005年版

应松年:《行政法与行政诉讼法学》                     法律出版社2005年版

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