《行政诉讼中举证责任的承担》

（一份作业） 

内容提要：

举证责任，是指当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能提供证据，将在诉讼中承担不利的后果。我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政诉讼中举证责任由被告承担。”我赞成这一规定。

行政诉讼的中心任务是审查具体行政行为的合法性、合宪性、合理性。被告的举证责任与诉讼的结果有必然的因果关系，所以以其承担主要举证责任为原则，而原告则以承担证明其主张的诉讼请求的举证责任为辅助。

行政诉讼中要求被告承担举证责任，有利于促进行政机关依法行政，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益充分体现了行政诉讼的目的。

行政诉讼中举证责任的承担

行政诉讼中举证责任由被告承担

我国1989年颁布的《行政诉讼法》中第一次出现了“举证责任”这一概念，这是我国诉讼法律发展的进步。而举证责任制度在行政诉讼中是一个重要而复杂的问题，直接关系到行政诉讼法目标价值的顺利实现。
    证据是诉讼的中心，行政诉讼证据制度与刑事和民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。目前，对举证责任含义的认识不一，本人倾向于结果责任说——认为举证责任是指由法律预先规定，在事实的真假虚实难以确定的情况下，由负有举证义务的一方当事人承担不利诉讼后果的责任。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政诉讼中举证责任由被告承担。”这一规定从立法上明确了作为被告的行政机关应当举出提供证据证明具体行政行为的合法性。当被告不能证明具体行政行为合法，而法院又无法查明案件的事实真相时，则由被告承担败诉的后果。而原告并不因为举不出证据证明具体行政行为的违法性而败诉。它包含以下几个方面的内容：

1、具体行政行为是否合法应由被告承担举证责任，处于被告地位的行政机关，应该举证说明自己所作的引起行政争议的具体行政行为的正确性和合法性。

 2、被告既要就作出具体行政行为事实依据举证，又要就作出具体行政行为的法律依据举证。事实依据既包括实体上事实，也包括程序上的事实。法律依据则主要是指所作出的具体行政行为所依据的法律、法规规章等。

3、如果被告对于引起诉讼的具体行政行为，不能提供作出具体行政行为的事实证据和所依据的规范文件，来证明该具体行政行为的正确和合法，则被诉行政机关可能承担败诉的诉讼后果。

举证责任承担的方式

行政诉讼的中心任务是审查具体行政行为的合法性、合宪性、合理性。因此，举证责任制度则显的尤为重要，举证的主体为原告和被告，被告的举证责任与诉讼的结果有必然的因果关系，所以以其承担主要举证责任为原则，而原告则以承担证明其主张的诉讼请求的举证责任为辅助。

行政诉讼中承担举证责任的当事人提出自己的主张，证明自己的主张，否则将承担不利的法律后果。在民事诉讼中，当事人如果不能承担举证责任，将承担对其不利的法律后果，但不一定必须导致败诉；但在行政诉讼中，由于严格要求行政机关的依法行政，如果行政机关不能承担证明其具体行政行为合法的举证责任，不能举出作出具体行政的事实证据和所依据的规范性文件，就要承担败诉的法律后果；因为行政机关不能承担举证责任已违法在先（根据“以事实为根据，以法律为准绳”的行政管理原则，行政机关在作出每项具体行政行为时，必须有充分的事实根据的法律依据）。

行政诉讼中的举证与民事诉讼中的举证有着质的区别。对具体行政行为的审查，主要是认定具体行政行为是否合法，合法的具体行政行为必须“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”三项条件必须同时具备，并且证明其具体行政行为的合法性。

被告完全履行了举证责任，应同时具备以下条件：（1）具体行政行为所适用的法律预先设定的事实要件得到满足。（2）每一个事实要件都必须在相应的证据支持；（3）用来证实事实根据和每一个证据都必须是可定案证据。即必须符合证据的客观性、关联性和合法性的原则。

《行政诉讼法》在规定了被告承担举证责任的同时，还对被告的举证行为作了规定，这些规定是被告举证时应当遵循的。

首先，被告向人民法院提供证据，既要提交具体行政行为所依据的事实根据，也要提交作出具体行政行为所依据的规范性文件，证明具体行政行为的合法性。
    其次，诉讼中被告不得自行向原告和证人收集证据。这样规定的原因在于：根据实施行政行为的程序，行政机关应当先取证，后裁决。在诉讼中，被告应当已经具备了作出裁决的依据，否则其在程序上已经违法。如果允许被告在诉讼中可以取证，则不利于督促行政机关遵循“先取证，后裁决”的规则。
    诉讼中作为被告诉讼代理人的律师同样不能收集证据。根据委托代理的原理，委托人不具有权利，自然也就不能委托给代理人。被告既然不具有在诉讼中取证的权利，自然也就决定作为代理人的律师不享有这项权利。

由被告承担举证责任的理由

由被告承担举证责任是由以下原因决定的：

1、行政诉讼法明确规定由被告承担举证责任；
    2、行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“先取证、后裁决”，然后根据事实，对照法律作出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或其他组织作出行政行为。因此，当行政机关作出的具体行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性。这是被告承担举证责任的基础。
    3、在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意，而公民、法人或其他组织则处于被动地位。因而为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要求被告证明其行为的合法性，否则应当承担败诉的后果，而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任，否则将对原告不利。事实上，由于行政法律关系中双方当事人的这种不同的地位，原告将无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。而如果当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公允的。
    4、行政机关的举证能力要比原告强。在一些特定情况下，原告几乎没有举证能力，有些案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，而这些又往往是原告所不具备的。行政机关适用的法律、法规、规范性文件范围大、条文多、专业性强，行政管理相对人对这些规范的了解受到很大限制，就是审判人员对这些规范也了解不够。有些都是原告无法收集、保全、鉴定的，因而要求原告举证是超出其承受能力的。

另外，证明具体行政行为属于其职权范围和是否滥用职权的行政诉讼中，如果行政机关的职权范围法律规定明确，原被告双方无争议，则被告不需要提供此类证据。如果原告提出行政机关超越职权范围行使职权或滥用职权，被告需提供行政机关是在职权范围内使权力没有滥用职权的证据。显然，这样的证据也是掌握在被告手中的。
    由以上原因不难看出对于作出的具体行政行为的举证责任必然地落在被告行政机关肩上，这也充分体现了行政诉讼的目的：首先，有利于促进行政机关的依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权；其次，有利于保护原告的合法权益，当被告不能证明其具体行政行为合法，法院又不能放弃审判时，作出有利于原告的判决，防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
    由被告承担举证责任，第一，有利于查明争议的案件事实。在行政诉讼证明活动中真实地再现有争议的案件事实，是公正、及时处理行政案件的前提和基础。第二，符合当事人诉讼地位平等原则。举证责任是一种不利诉讼后果的风险责任，举证责任负担的多少直接影响到当事人在诉讼中的处境。因此，确定举证责任应充分考虑当事人诉讼地位平等的价值要求，使当事人双方承受的不利风险基本均衡。第三，有利于实现行政诉讼法的立法宗旨，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。第四，符合诉讼经济原则。举证责任的确定直接影响到诉讼的节奏，它可以加速或者延缓诉讼的进程。因此，在确定举证责任时必须考虑到诉讼经济的要求，使当事人履行举证义务花费尽可能少的人力、物力和财力，同时又能够提高诉讼效益。

举证责任的划分：  
（一）被告应负担的举证责任

1、原告请求撤销或变更被诉的具体行政行为时，原则上应由被告对该具体行政行为的合法性负举证责任。理由是：（１）积极的具体行政行为是被告依职权作出的，无须相对人申请，因此，被告举证易而原告举证难。（２）被告作出积极的具体行政行为，必须有充分确凿的证据，否则，即视为违法。如果让原告人对此负担举证责任，就可能导致让无辜的相对人承担不利的诉讼风险，这样显然不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。（３）让被告对积极的具体行政行为负举证责任，不仅有利于促使被告依法行政，也有利于公正、及时地平息行政争议。
    2、对被告主张的其他有利于自己的证明对象负举证责任。被告在诉讼中除了主张积极的具体行政行为合法外，还可能主张其他有利于自己的事实，如程序意义上的事实、证据事实等。这样不仅有利于查明案件事实，而且符合诉讼经济原则，同时还能保证双方当事人之间的诉讼地位平等。
    被告履行举证责任的标准
　　行政诉讼举证责任制度作为确定行政诉讼胜诉和败诉的制度，设定被告履行举证责任的标准是十分必要的。笔者认为应具备以下标准：
　　1、具体行政行为所依据的事实，必须是特定法律规范所要求具备的事实。所谓“依法行政”，具体的行政行为所适用的法律规范所预先设定的事实要件必须得到满足后方能实施。
　　2、任何事实要件都要有确凿的证据支持。在行政诉讼中，被告如果坚持认为具体行政行为是合法的，就应当提供证据证明它所认定的事实确实存在。
　　3、每一证据必须是可定案的依据。可定案的证据，同三大诉讼的证据规则一样，其标准是必须具备法律上的真实性、关联性、合法性。

关于行政诉讼取证期限
　　1、行政诉讼法的《解释》规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据，被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行为没有证据、依据。”这一规定明确地阻断了被告在作出具体行政行为之后，在提起诉讼以前的取证行为，也就是取证的期限只能是作出具体行政行为之前。
　　2、行政复议机关取证的期限。复议机关对原具体行政行为的复议，应局限在全面审查原行政机关作出具体行政行为之前。如果经复议维持的，提起诉讼因为原行政机关是被告，其取证期限仍然限于其作出具体行政行为之前。
　　3、取证期限的例外情况。根据《解释》只有两种情况，一是被告作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的；二是原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

行政机关在作出某具体行政行为之前，应先取得实施该具体行政行为的充分证据，然后才能作出影响相对人权利、义务的决定。如果证据不足，行政机关即不能作出该具体行政行为，即使作出，法院也可以判决撤销。可以说在具体行政行为作出之前行政机关取得的证据，对具体行政行为的合法性起着决定的作用。行政机关举证不在于多，而在于所举证有无证明力。行政机关应出示在具体行政行为作出之前所收集的证据。

但是，具有下列情形之一的，被告经法院准许可以补充相关的证据：1、被告在作出具体行政行为时，已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；2、原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。

被告举证责任中的几个问题
　　1、行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一条款的前半段是对举证责任分配规则的规定，后半段则是对承担举证责任的当事人应当提供的证据范围的强调。在被告提出具体行政行为所依据的法律根据时，还应就其行政行为依据的事实根据作出举证。

行政机关对其依法行政负有举证责任，但是也不能简单地理解行政诉讼举证责任倒置，应当是理解为这是“谁主张，谁举证”这个基本原则在行政诉讼中的延伸。在行政诉讼中，原告还对下列事项承担举证责任：

1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过诉期限的除外；

2、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；

3、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行政行为侵害而造成损失的事实；

4、其他应当由原告承担举证责任的事项。

行政诉讼的举证责任制度处于行政诉讼证据制度的核心地位。这一制度对于行政诉讼的后果产生决定性的作用。行政诉讼中要求被告承担举证责任，有利于促进行政机关依法行政，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益充分体现了行政诉讼的目的。