据中国房地产报2012.11.26银行业研究人员项峥报道

距离云南城投债违约风波仅一年半有余，城投债发行又迈入“非理性”繁荣阶段。近日媒体报道，今年以来地方政府融资平台在银行间市场的发债规模（即城投债）已达5792.8亿元，超出去年全年1500亿元。

在银行融资渠道受阻、土地出让收入明显下降的背景下，地方城投债的大规模发行，或将增加地方政府债务风险。

助力“稳增长”

客观地说，我国地方城投债的大规模发行，在一定程度上有力地缓解了政府“稳增长”任务的资金压力，这是因为：

一方面，地方融资平台银行贷款正受到日益严格的监管。今年年初，银监会强调要严格地方平台贷准入标准和新增贷款条件。在此背景下，今年以来我国地方政府融资平台清理力度明显加大，贷款增量受到控制。虽然下半年地方政府融资平台监管政策有所放松，但部分政府融资平台本身存在机制缺陷，在项目贷款发放上金融机构存在顾虑。截至2012年9月末，我国地方融资平台贷款余额9.25万亿元，与上年基本持平。

另一方面，在房地产宏观调控不放松的大政策背景下，地方政府土地出让收入已明显减少。虽然二季度以来我国房地产市场成交回暖，市场销售量明显增加，但并未带动土地出让收入明显增长。1～10月，全国土地成交价款同比下降11.8%，全年土地出让收入低于上年的可能性几成定局。

在上述地方政府贯以依赖的融资途径受阻或不力的情况下，城投债的发行无疑成为地方政府的“雪中之碳”，尤其是在地方政府大搞基建，动辄万亿元的投资资金需求背景下。1～10月，全国固定资产投资到位资金中的自筹资金增长22.1%；国内贷款仅增长9.3%，而国家预算资金支持固定资产投资的规模总体毕竟有限，城投债的大规模发行，无疑有力缓解了固定资产投资建设资金压力。

风险隐患

需要警惕的是，城投债的大规模发行，也为地方政府债务风险的累积埋下了隐患。

事实上，即便是在成熟的市场经济国家，如美国、英国等，其发行的市政债也存在偿付风险。历史上美国出现地方债务违约最多的一年为2008年，违约总价值82亿美元。国际金融危机爆发后，因税收收入锐减，以加州为代表的美国一些州的债务偿还能力出现下降，将会影响到所在州政府发行的市政债到期偿还。

与国外相比，虽然目前我国城投债风险总体可控，比如从规模上看，发行在外的城投债规模尚不到地方融资平台贷款余额的10%，主要债务风险仍集中在地方融资平台贷款上。但城投债在还本付息上较贷款更具刚性，也就是说，城投债债务到期后政府必须要偿还，而地方融资平台银行贷款到期后，还可以考虑借新还旧，因而，实际上，城投债对地方财政实力的硬约束要求更高。

然而，受宏观经济增长放缓影响，我国地方财政压力明显增大，1～10月全国税收总收入增速较上年同期回落17.6个百分点。财政收入紧张，势必促使地方政府优先安排城投债的还本付息，从而增大地方融资平台贷款的偿付风险。若银行贷款到期偿还出现违约行为，可能又会引发风险传导连锁反应，进而拉低债券评级，降低投资人兴趣。而引爆地方政府债务风险的风险传导链条一旦确立，势必增加整个宏观金融体系的风险，后果之严重可以想见。

应该看到，今年以来我国城投债的大规模发行，包括过去地方融资平台贷款的大幅增长，都深刻地反映出我国地方政府债务增长缺乏内在的约束。或许在潜意识里，只要不是从老百姓手中借钱，部分地方领导就不会意识到债务到期偿还的刚性约束，何况还有广阔的土地作为偿还债务的担保。但古往今来，但凡债务均规定一个期限。主权国家债务率不能无限提高，欧洲主权债务危机深刻反映了金融市场对欧洲部分主权国家偿债能力的不信任。同样，地方政府的债务率也不能无限扩张，否则也将危害到宏观经济和金融的稳定运行。

破解之道

笔者认为，建立与地方经济发展相适应的地方政府债务增长约束机制，或许是破解当前地方政府债务风险的重要途径。

首先，应改革现行分税制，提高地方税收收入的比重。随着经济社会的发展，现行分税制弊端已很明显，比如地方自主税收收入比重下降，但地方政府发展经济的任务加重，促使地方政府在加强非税收入征管的同时，加快土地出让。目前，土地出让收入已成为部分地方政府的主要预算收入之一，是除财政之外用于地方基础设施建设的重要资金来源。为适应地方经济发展需要，保证地方事权与物权的有机统一，需要加快税制改革，提高地方政府税收征管的自由度和税收收入比重，从而为建立健康稳定的地方政府债务增长约束机制奠定坚实的制度基础。

其次，在适当扩大地方政府融资渠道的同时，加强对借款人范围的限制，以增加债务约束力。比如，银行贷款主要来源于地方银行。若未来允许地方政府发行市政债，应将市政债的投资者限定为当地的居民或企业。

最后，在加强地方债务增长规模可行性分析的同时，强调人大的约束作用。指导地方政府做细做实地方债务增长计划，建立债务偿还应急预案，努力形成对地方政府债务增长的外部约束机制。