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“好经与歪嘴和尚”是万能药?

(2008-09-03 21:08:53)
标签:

杂谈

分类: 中国时政
    长期以来,在我国有这样一个万能的解释:每当一项政策执行不下去的时候,人们就开始将其原因解释为“上边的经是好经,都被下边的歪嘴和尚念歪了”。但当这种解释人们都觉得很对路,却仍然无法解决问题、这个解释又仍被不断延用时,我们大概就该反思,这个解释本身有没有解释力:如果这个解释是正确的,却为什么从中无法解决问题。大概有人会反驳说,解释本身是学术性的,并不直接解决问题。愚以为,好的解释有了,说明原因找到了,既然原因找到了,对症下药问题不也就解决了吗?问题重复一千遍仍然无法得到有效解决,说明解释本身是存在严重问题的。因此本文就想尝试反思一下这个屡试不爽的解释本身。
    这个解释是由两个基本判断构成的:上边的经是好经,下边出了歪嘴和尚。这两个判断一个出了问题,解释就不成立了。如果两个都有问题,这个解释就成了彻底的谬论。
    一、上边经是好经么?
    “上边的经是好经”如何加以决断呢?传统的观点认为,如果这个政策的制定者认为,政策的出台对人民来说是给予利益的、人民会从中受益,那么它就可以被判断为好经了。
     然而“好”经实施的结果往往是人民不但未从中受益,反而遭受了更大的损失,也就是说,这是个名不副实的“好”经。那么名副其实的好经应该如何?愚以为必须具备两个标准:一,从实体上看,它的内容是给人民以利益;二,从程序上看,它要有可执行性。否则这个“好经”对人民来说,只是画饼充饥而已。由于以往人们都是从实体上来判断一个经是不是好经的,因此这个标准我不再多谈。下面主要论从程序上如何判断是否是好经。
     从程序上看它要有可执行性,这就要求它必须符合既有的制度环境。如果在既有的制度环境中它无法执行下去,要么是这个经不好,要么就是制度环境出了更大问题,当然也有可能二者都存在问题。下面以当下最热门的中央投资新农村建设为例加以说明。
     中央财政现在富裕了,想为农村办实事,给农村补贴一下,这绝对是个好主意。1950年代,我国为了加速工业化的进程,通过“统购统销”和“城乡分割”的户籍制度两项政策人为制造了一个城乡二元对立社会结构。由此,国家从农村获得了源源不断的“农业剩余”,筹集了工业化发展所需的大量资金,迅速建立了门类齐全的工业体系。现在工业富了,国家富了,中央富了,花点钱,为基层、给农村办点实事,大家众口一词,没有任何有反对,我一个农家出身的孩子,更是双手赞成。可问题是,中央该给农村拨多少钱?这个钱怎么花法?很多学者也都在思考这个问题。
    在目前制度环境中,要想让农民真正得到实惠,必须加倍增加财政补贴。据有关机构测算,根据目前的拨款方式,中央拨款只有20%能真正注入农民手中,其余的大都被层层吸附了。也就是说,在既有制度环境中,如果中央想让农民从支农政策中受益,必须支付五倍的钱给农民,其中要有4/5喂饱中央与农民之间的吸附层。中间吸附层对资金的吸附既有正常的支出成本,即相关部门和单位的运行成本;也有非正常的损耗,即被所谓的“歪嘴和尚”化缘化走了。
     如果中央想省钱,就必须改善目前的制度环境。想必中央也是想把钱花在刀刃上,投入一分钱,就要让农民感受到一分钱的效益。这样以来,就必须要改善制度环境了:一是要加大监督力度,减少资金的非法使用;二是要减少中间环节,让钱在转入农民手中时,流动更直接、更迅速。
     对于中央向农村投入资金而言,这里的制度环境是指的是什么?简而言之,就是过去我们所说的中央与地方关系。其中既包括对地方政府的监督问题,又包含了中央与农村基层之间信息和资金的流动问题。我国在此问题上采取的是中央集权制。地方政府及其官员的行为监督都是由中央来完成,中央政府的支农政策及资金也要经由若干级中间级政府完成传递。我国地大人多,政府层级复杂。由中央完成对地方各级政府的监督显然非常困难,难免发生资金非法使用的问题。也因政府层级过多,中央政策与资金在流向农村时,也难免会走样,甚至面目全非。
    因此,要想让上面的经真正成为好经,必须要让它变成一个可执行而又会让农民从中受益的经。光有好的出发点是不够的,要么让中间层吃饱,然后让农民感受到实惠;要么改变现有的制度环境,少花钱又让农民吃得饱。然而,就我国的国力而言,尚不存在喂饱中间层的能力,更不要说让农民感受到中央的阳光雨露了。剩下只有一种选择了,即改善现有制度环境,改革中央与地方关系,让农民来监督地方政府,减少中央与农村基层之间的中间环节,减少中央政策与资金的消耗。
     二、下边出了歪嘴和尚?
    说下边的和尚是歪嘴和尚,恐怕会伤了在地方官员尤其是基层官员的心。其实,他们中的绝大多数都是工作条件恶劣,个人待遇差,既要不断地安抚农民,又要完成上面的指标、出政绩,的确很辛苦。用他们自己的话说,他们是“两头受气的出气筒”。
     “是否歪嘴”这基本上属于一个道德评价的问题,不在本文讨论的范围之内,但念“歪”上面“好经”大概也部分属实。对此,相信人们也不会有太多争论(这里的“歪”,也只是一个事实描述,即下面官员与中央要求不一、与民众的要求,本文不作任何道德评价)。那么为什么念“歪”就值得讨论了。
     过去有一种说法可以在一定程度上解释这个问题,被人们称为“中央请客,地方掏钱”。大意是说中央只出好政策,不出钱,地方没钱当然就把“好经”念歪了。但这种说法却解释不了那些“中央出了钱但地方把钱挪用”的现象。比如每年审计署都能审计出不计其数的违规和挪用使用中央专项拨款的案件,甚至这已经成为常态。显然如何解释这些问题才是问题的根本所在。
    当违规“念经”成为了一种常态的时候,这说明原有的制度设计已经出了严重的问题。贪污、挪用我们反对,但我们也能清醒地认识到,这是不可能杜绝的事情。但如果这种事情成为常态、超过了人们的控制范围,进入一种“不可控”状态时,我们就必须从制度上反省了。
     地方总是把中央拨款挪作他用,说明中央与地方关系的制度设计是存在严重缺陷的。一方面,在我国的财税体制上,中央拿大头地方拿小头,然后中央再往地方分钱,地方自己收入不够再向中央寻求补贴。中央拨款后,中央直接监督地方政府如何花钱。中央与地方类似父亲与未成年子女关系。然而我国的地方政府层级多、分布广,中央显然是无法监督的。而接受服务的基层民众根本无法知晓地方政府的资金来源及数量,更谈不上对地方政府行为的监督了。遇到地方政府挪用资金,不用于居民身上时,民众只好寻求中央保护,这正是我国上访不断的制度症结。也就是说,地方事务的真正利益相关主体――地方居民被置于了财政监督体制之外,他们对于如何花钱基本上是没有发言权的。
    另一方面,从权力授受关系上来说,我国地方政府的官员最终决定权在中央手里。无论是党委书记还是行政首长,概不例外。区别只是党委书记是中央或上级直接任命,而行政首长要经过地方权力机关的等额选举。既然官员的最终决定权在中央或上级党委,地方政府官员自然是唯中央马首是瞻。但由于中央或上级对地方发展了解并不充分,提拨干部时,往往只能看到一些表面现象。因此,地方官员往往在做工作时都是好大喜功,做些形象工程。这自然也怪不得他们本人,这是中央集权制的必然产物。正经和尚与“歪嘴”和尚的区别在于,前者会忠实于中央,于此同时会兼顾当地居民的利益;后者既不服从中央,也不顾当地居民的利益,纯粹只会作秀,搞形象工程捞取政绩。地方居民对他们的升迁无可奈何,好的官员他们留不下,坏的赶不走。
    从上述中央与地方关系上来看,地方政府官员如何花钱、如何做事上,中央政府居庙堂之高无从监督,当地居民没权无法监督,没有监督的权力必然导致腐败,我们又如何保证他们把上面的“好经”不念歪呢?比如以前段时间刚刚审计过的三峡移民安置资金使用来说,中央已经把移民资金转交地方政府使用,但有关政府拿花了相当数量的钱去盖职工宿舍、改善职工福利,广大库区移民生活却艰苦有加。当审计风暴刮到移民资金时,他们又只好拆东墙被西墙,不知下笔钱又是从哪里挖来的,什么时候偿还。但有一点是肯定的,这也是违规使用的。
    下面的和尚念了歪经,并非否定这些官员本身。事实上,他们在从政的很长时间以来,也都是励精图治,勤政为民。在中央与地方关系扭曲的制度环境中,他们也很难不把经念歪。
    三、一个简单结论
    从上述分析来看,“上边的经是好经,却被歪嘴和尚念歪了”这个解释是以中央政府的动机来作出判断政策好坏的。如果坚持“实践是检验真理的唯一标准”,虽然不能直接判断政策的好坏,但至少说明政策与执行这两个环节至少是有一个环节出了问题。
    经过上述分析,之所以频频出现“好”经被念“歪”这个现象,说明我国的中央与地方关系模式出现了问题。如果抛开制度环境,空洞地做出“好经”与“念歪”这样的判断是有失公允的。如果想让地方官员实实在在地把经念好,还是要理顺中央与地方关系。一方面要简化政府层级,保证中央政策和资金尽量一步到位。另一方面,中央给地方赋予适当的权力。让地方居民在地方事务中处于主导地位,地方居民应该享有的权力充分地享有,让他们决定地方官员提供什么服务,如何花钱,让他们决定哪个官员干得好,应该升迁。想必群众的眼睛是雪亮的,对于地方官员的服务质量及花钱的效率,他们是最清楚的。

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