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【陕西《法治与社会》杂志】监委纳入地方组织法规范的几点思考

(2018-12-29 11:09:49)
标签:

监委

监委接受人大监督

分类: 纸质媒体

监委纳入地方组织法规范的几点思考

/王晓  滕修福

(陕西《法治与社会》杂志2018年第12期“论坛”)

【陕西《法治与社会》杂志】监委纳入地方组织法规范的几点思考

【陕西《法治与社会》杂志】监委纳入地方组织法规范的几点思考

【陕西《法治与社会》杂志】监委纳入地方组织法规范的几点思考

日前,《十三届全国人大常委会立法规划》对外公布。其中《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“地方组织法”)作为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”列入第一类立法项目,即将进行修改。这是宪法第五次修正将“监察委员会”(简称“监委”)作为国家机关写入宪法之后,地方组织法在地方“一府(政府)一委(监委)两院(法院、检察院)”新格局下的第一次修改,值得期待。展望地方组织法修改,笔者就监委纳入地方组织法规范之中有几点思考。

思考之一:依据地方组织法第八条之规定,县级以上地方各级人大行使下列职权:“(六)选举本级人民法院院长和人民检察院检察长;选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”那么,监委纳入地方组织法规范之中,是否也要明确选出的监委主任须报请上一级人大常委会批准?

有人认为,既然“选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”(地方组织法第八条之规定的地方人大职权六);那么,选出的地方各级监委主任,也应该明确“须报经上一级监察委员会主任提请该级人民代表大会常务委员会批准”。理由之一,检察机关上、下级是领导(宪法一百三十七条)与负责(一百三十八条)的关系,监察机关也是(宪法第一百二十五条与一百二十六条);理由之二,地方各级党的纪律检查委员会(纪委)与监委是“一套人马、两块牌子”,即纪委书记兼任监委主任;如果依法明确上报批准,对纪委书记与监委主任“一肩挑”的保障,能够增加救济途径。

笔者认为,地方各级人民检察院检察长上报批准有宪法依据(宪法第一百零一条第二款),而本次宪法第五次修正则没有对监察委员会主任作出上报批准的规定;因此,本次地方组织法修改也不可能对监察委员会主任作出上报批准的规定。

思考之二:依据地方组织法第八条之规定,县级以上地方各级人大行使下列职权:“(九)听取和审查本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告”。那么,在“一府一委两院”新格局下,地方组织法修改是否会明确监委向本级人大报告工作?

有人认为,地方组织法修改未必会明确监委向本级人大报告工作。理由之一,宪法第五次修正既没有明确国家监委向全国人大报告工作,也没有明确地方监委向本级人大报告工作;理由之二,新出台的监察法只规定地方监委向本级人大常委会报告专项工作(监察法第五十三条第二款),却没有明确地方监委向本级人大报告工作;理由之三,也是最关键的理由,地方纪委与监委实行的是“一套人马、两块牌子”。对此,有人担心:如果要监委向人大报告工作,不就是要纪委向人大报告工作吗?似乎有所不妥。

关于全国人大听取和审议最高“两院”工作报告,宪法和全国人大组织法均未明确规定,但有全国人大议事规则(第三十条)和人民法院组织法(第十六条)、人民检察院组织法(第十条)予以明确;地方组织法第八条更是将“两院”向本级人大报告工作列为县级以上地方各级人大职权之一。如此看来,全国人大是否会听取和审议国家监委工作报告,只有待全国人大议事规则修改或明年全国人代会召开方可揭晓;至于县级以上地方各级人大是否要听取和审议本级监委工作报告,一要看全国人大是否作出听取和审议的表率,二要看地方组织法修改是否予以明确。

笔者认为,地方组织法修改应该明确地方各级人大听取和审议本级监委工作报告。试想:监委如果不在本级人代会上向代表们报告工作,那么人大又如何来监督监委?

思考之三:依据地方组织法第四十四条之规定,县级以上地方各级人大常委会任免“两院”人员,“按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定”;而任免监委人员只有监督法之规定(第九条第二款)。那么,是否需要单独出台监察委员会组织法?

纵观现有国家机构组织法,有全国人大组织法(含全国人大常委会)、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法(含地方人大及其常委会和地方人民政府),此外还有居民委员会组织法、村民委员会组织法;似乎应该要有监察委员会组织法。

依据宪法第五次修正后的规定:“监察委员会的组织和职权由法律规定”(第一百二十四条第四款)。从《十三届全国人大常委会立法规划》来分析,全国人大或其常委会目前没有制定监察委员会组织法的规划,相关国家机关组织法已被列入规划进行修改,其中人民法院组织法、人民检察院组织法正在修改征求意见中;涉及监察机关的监察法已出台,监察官法、政务处分法已列入立法规划。

笔者认为,从已出台的监察法来看,监察委员会的组织和职权已基本上由监察法所规定,单独再出台监察委员会组织法的可能性不大。

思考之四:依据地方组织法第三十五条之规定,县级以上各级人大代表非经本级人大主席团或其常委会许可,“不受逮捕或者刑事审判”。那么,“留置”是否要在地方组织法修改时加以明确“许可”?

纵观监察法关于留置的规定,诸如:留置期限一般为三个月,最长可以达到六个月(监察法第四十三条第二款之规定);留置等同于拘役和有期徒刑(刑法第四十四条、第四十七条),倍于监视居住(刑事诉讼法第七十四条)和管制(刑法第四十一条之规定),留置属于依法限制人身自由的一种,毋容置疑。因此,监委如果涉及依法留置涉嫌违法犯罪的县级以上人大代表,许可程序肯定不能少(代表法第三十二条之规定)。

目前,地方组织法第三十五条只明确“逮捕或刑事审判”县级以上地方各级人大代表需要提请本级人大主席团或常委会许可,而代表法第三十二条第二款则更进一步明确“如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施”,也应当要得到许可。

笔者认为,地方组织法修改时,有必要将代表法第三十二条第二款的规定,加入地方组织法第三十五条之中,以保持一致性;更有必要进一步调整明确“如果采取留置、拘留等法律规定的其他限制人身自由的措施”,也应当要得到许可。这样一来,针对性更强,更具操作性。

 

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