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美国《麦克基尼 -文托法案》对无家可归学生援助评述

(2015-09-26 14:56:34)
标签:

教育

文化

分类: 教育研究

        美国《麦克基尼 -文托法案》对无家可归学生援助评述

 

 彭虹斌

    (华南师范大学公共管理学院,广东广州  510006

 

摘要:在美国三项资助无家可归学生的法案中,起到主要作用的是“麦克基尼 -文托法案”。它增加了学校的选择机会,促进学生随时注册入学,构建了支持体系。2011-2012年,有 1,166,339个无家可归儿童或青少年在公立学校注册,享受《麦克基尼 -文托法案》拨款相关服务并注册的学生数为790,603人,该法案的出台不仅给无家可归儿童提供了新的入学机会,它有效地废除了学校置无家可归学生于不顾的特权。地方学区组建了营救无家可归儿童的“联合体”,学生的出勤率、阅读和数学考试成绩也有所上升,

关键词:“麦克基尼 -文托法案”;无家可归儿童;拨款

 

一、《麦克基尼 -文托法案》的主要内容

在美国,每天都有无数的儿童无家可归,这些儿童来自广泛的社会阶层、种族、宗教和地域。他们的无家可归的经历受很多因素的影响。这些无家可归儿童在校期间的出勤率(低)、考试成绩、毕业率、行为问题和更换学校的频率等方面的表现令人失望。

资助无家可归儿童的法案有1974年国会颁布的《离家出走青少年法案》(The Run-away Youth Act)(该法案1977年更名为《离家出走与无家可归青少年法案》)、1987年通过的《麦克基尼 -文托》McKinney—Vento Act )。另外, 1999年,美国国会通过了《寄养照顾独立法案》,其中设置了《约翰·查菲寄养照顾独立项目》 (John H. Chafee Foster Care Independence Program),美国各州和印第安部落都可以申请该法案的资助。 

对无家可归学生的资助起到主要作用的是“麦克基尼 -文托法案”,当然上述另外两个法案也起到辅助作用。“麦克基尼 -文托法案”在1987年出台后经过几次修订,在2002年被吸收为《不让一个小孩掉队》的一部分。除了精确地定义并划定无家可归儿童和青少年的范围之外,该法案还对无家可归儿童的保障机制做出了详细的规定。

美国1987年通过的麦克基尼 -文托(McKinney—Vento Act )是联邦政府对无家可归儿童和青少年出台的最系统的一部法令,后来成为解决无家可归儿童学习问题的主要的政策工具。它框定了无家可归儿童的范围,要求学校为他们提供服务,并为他们提供保障机制。此后,该法案经过了几次修订,第725节对无家可归作了定义,“儿童和青少年缺乏一个固定、常规和合适的夜间栖身场所为无家可归”,并划定无家可归学生的范围:

1、因为没有房子,经济困难或其它原因,儿童或者青少年与其他人共住房子,他们住在汽车旅馆、旅店、活动住宅里面,或者因缺乏可选择的住宅只好露营;或者住在紧急避难所里;或者住在被抛弃在医院里;或者住在等候救济的地方。

2、儿童或者青少年有一个初级的居住地方,该地方要么是私人的,要么是公共场所,但不是用作普通常规的人类居住场所。

3儿童或者青少年住在汽车、公园或公共场所、废弃的建筑物、未达标的房屋、汽车站、火车站,或者类似的场所。

4、被定义为是无家可归的移民儿童,住在上述地方。

对于无家可归儿童的定义,美国学术界也对无家可归学生从不同的角度进行了分析;美国政府在两种比较权威的法案所作的界定也不太相同。其中1977年修订的《离家出走与无家可归青少年法案》根据儿童与家庭之间关系将无家可归学生定义为,不超过21岁,不和亲属一起住在安全的环境中,也没有可供选择的其他安全场所居住的人。[]但是麦克基尼 -文托法案的定义是从儿童的居住条件来做出的,该定义强调儿童和青少年缺乏一个固定、常规和合适的夜间栖身场所”,这种界定比较符合实际,划定的范围可操作性强,得到社会的广泛认可。

(一)“麦克基尼 -文托”的主要内容

   1、增加了选择学校的机会

   “麦克基尼 -文托”法案为无家可归儿童规定了一系列的权利,尤其是选择学校的权利,并强调维持儿童学校生活的稳定性。它特别强调,必须为所有无家可归的学生提供上学机会,无论他们住在何处,或者他们在那儿居住多久。只要有可能,即使他们迁出了所在的学区,在失去房子之前,学生能够继续在原来的学校或者最后一次注册的学校上学[],更重要的是,该法案规定,原家庭所在地学区必须配合学生的新的地方教育当局的工作(要是学生搬到一个不同的学区),在学生没有地方居住时,为他们提供连续的交通设施,这项规定使无家可归有一个稳定的上学环境。

    2、促进学生随时注册入学

    如果学生选择离开他们的原来的学校,或者只是因为不方便才在无家可归时滞留在所在学校,“麦克基尼 -文托法案”规定儿童在当前住所(附近的避难所、汽车旅馆)的学校应准许他们注册并立即就学。也就是说,学校必须立即让学生注册,上课,充分参与学校的各项活动,即使学生没有父亲(母亲),或者监护人,甚至不能提供有效的居住、免疫或上学证明。它废除了典型的程序化注册手续,“麦克基尼 -文托”试图帮助学生避免长时间失学。在附近的学校即刻上学,不仅仅包括注册,还包括学生享受所有学校提供的服务,例如学前教育、特殊教育、资优课程(特长生)课程(gifted programme)、英语学习服务,以及该法案第一条的规定的学习资源。这些措施让不计其数的无家可归儿童在流动期间,能享受到充分的学校教育。

    3、构建了支持体系

   为了给学生提供稳定的服务通道,“麦克基尼 -文托”创建了支持服务体系,旨在为学生提供额外的学业和社会援助,最具有开创性的是该法案要求所有学区必须成立一个“联合体”,来充当无家可归学生的宣传机构。[]为了满足地方学区的需要,联合体道义上有责任监控与交通有关的事宜、加快学生注册入学和课程学习,向学校和学生家长讲述“麦克基尼 -文托”的有关内容,与家长商议如何通过学校的注册程序。学区的无家可归“联合体”可以申请地方的“麦克基尼 -文托”资助经费。

 

二、美国无家可归儿童和青少年的现状

引起美国无家可归问题的因素很多,如提供的住房有限、无法找到合理支付报酬的工作,宏观和微观层面的关系破裂等在近些年明显加速无家可归儿童的比例。尽管在任何时候都很难估算无家可归的儿童的数量,美国无家可归与贫困法律中心(the National Law Center on Homelessness and Poverty)估算美国每年约有35 00000人遭遇无家可归的痛苦,其中约有1350,000儿童无家可归。根据美国无家可归儿童和青少年教育协会( National Association for the Education of Homeless Children and Youth)的统计数据[]2011-2012年,有 1,166,339个儿童或青少年在公立学校注册,这比2006-2007学年有了71%的增长。值得提醒的是这个数据是在学校注册的无家可归儿童的数据,而且是低估的数据。因为,并不是所有的学区都把有关数据向美国联邦教育申报。该数据还不包括学前教育、婴儿(包括初学走路的婴儿)。

(一)无家可归儿童和青少年的数量

根据美国无家可归教育中心(National Center for Homeless Education)的统计数据,美国2011-2012学年共有1,168,354名无家可归学生注册,这个数据与上述“美国无家可归儿童和青少年教育协会”的统计数据比较接近。

1:所有在地方教育当局注册的无家可归儿童数量

 

2009-2010

2010-2011

2011-2012

变化的比例

注册的无家可归学生

注册的比例

注册的无家可归学生

注册的比例

注册的无家可归学生

注册的比例

09101011

10111112

09101112

接受拨款的教育当局

748538

80

761,603

71

790,603

68

2

4

6

不接受拨款的教育当局

191,365

20

304,191

29

377,751

32

59

24

97

合计

939,903

100

1,065,794

100

1,168,354

100

13

10

24

(资料来源:National Center for Homeless Education.Education for Homeless Children and Youths Program Data Collection Summary[EB/OL]. http://center.serve.org/nche/downloads/data-comp-0910-1112.pdf, 2013-10-01/2014-01-12.注:不接受拨款的教育当局是指不接受《麦克基尼 -文托拨款》(McKinney—Vento Act

仅仅2010-2011学年与2011-2012学年相比 ,无家可归学生就有了10%的增长,有10个州上报的数据显示无家可归学生注册的比例比上年增加了20%甚至更多,它们是爱德华、缅因、密西根、密西西比、北卡罗来纳、北达科他、奥克拉荷马、南达科他、佛蒙特、怀俄明。也有10个州上报的数据显示无家可归的学生注册的人数比往年有所下降,它们是:阿拉巴马、阿肯萨斯、康涅狄格、哥伦比亚特区,路易斯安那、新泽西、俄勒冈、波多黎各、南卡罗来纳、犹他。

其中4个州注册的无家可归学生比例最高,数量最多,合计比例高达43.1%

2 无家可归学生注册最多的四个州

 

全国

加利福尼亚

纽约

德克萨斯

佛罗里达

四个州合计

11-12学年的总数量

1,168,354

248,904

96,881

94,624

63,414

503,823

注册的比例

100

21.3

8.3

8.1

5.4

43.1

资料来源:http://center.serve.org/nche/downloads/data-comp-0910-1112.pdf2013-10-01/2014-01-12.

(二)无家可归学生的居住状况

美国的无家可归学生尽管没有属于父母亲的房子,也没有租住其他人的房子,但是在美国这个高福利的国家,还是可以有栖身之地的。这就是他们可以住在避难所、其他人家里、露营、住在旅馆或汽车旅馆等地。住在这些地方他们仍然可以生存下去,并完成大部分学业。无家可归的学生的栖身之地被称为“初级临时住所”(primary nighttime residence)。儿童或青少年在在这些临时住所附近的学校注册。

3:无家可归儿童的居住状况

 

 

 

2009-2010学年

2010-2011学年

2011-2012学年

无家可归学生的数量

比例

无家可归学生数量

比例

无家可归学生数量

比例

避难所

179,863

19

187,675

18

180,541

15

住在其他人家里

668,024

71

767,968

72

879,390

75

露营

40,701

4

51,897

5

41,575

4

旅馆或汽车旅馆

47,243

5

55,388

5

64,930

6

合计

935,831

100

1,062,928

100

1,166,436

100

资料来源:National Center for Homeless Education.Education for Homeless Children and Youths Program Data Collection Summary[EB/OL]. http://center.serve.org/nche/downloads/ data-comp-0910-1112.pdf, 2013-10-01/2014-01-12.

    从上表的数据可知,无家可归的儿童和青少年71%以上寄住在其他人的家里

,其父母亲多数是买不起房或者租不起房。在2011-2012学年,寄住在亲朋好友家里的人比例则高达75%;其次是住在避难所,这个比例在15%以上,住在避难所是不用收费的;比例较低的是住在旅馆或者汽车旅馆,约6%,住在旅馆是要收取一定的费用的;比例最低的是露营,约4%。露营对儿童的成长最不利,其身体健康时常受到威胁。

(三)无家可归学生教育中存在的问题

     首先,出勤率是最大的问题。由于无家可归的儿童或青少年没有固定的住所,父母亲因工作的需要,流动频繁。所以,他们的缺课率非常高、斯壮(Stronge)的研究表明:在1998年,45%的无家可归学生没有按时上学。[]这些缺课率高的学生条件各不相同,一些是长期流落街头,长时间与教育系统脱节的学生;一些是高度流动的儿童,他们随父母一起住避难所;还有一些是因痛苦而难忘的个人经历,临时性的离开学校。社会斗争加剧并维系了无家可归现象,造成了儿童和青少年的高缺课率;摩尔(Moore)认为,41%的无家可归儿童一年之内在2所不同的学校就读,28%的儿童则要在3所甚至更多的学校就读。[]每转一次学,都会造成儿童重大的学业退步。因而,对于无家可归儿童来说,出勤率毫无疑问在诸多方面受到影响。

 其次,除了与出勤率相关的这些问题外,还有一连串与无家可归有关的其它问题,无家可归的儿童很大程度上受到社会/行为上困境的影响,比其他学生更有可能在学业上处于不利地位。[⑦]有无家可归经历的学生在考试中成绩呈现下降趋势,在伤残鉴定、辍学率、暴力行为方面的比例有上升趋势。与其他儿童相比,无家可归儿童的留级可能性是普通儿童的2倍。

这些无家可归儿童的困境迫使教育者们认真思考并调整学校机构、战略和协定,以提供有效的公益性服务。学校也认真听取了教育专家的意见,伴随《麦克基尼 -文托法案》的几次修订,学校对无家可归学生的管理开始规范,但是上述问题难以根除。

 

     三、《麦克基尼 -文托法案》对无家可归儿童的援助

   《麦克基尼 -文托法案》的出台不仅给无家可归儿童和青少年提供了新的入学机会,而且也对学校的办学实践大有改观。它有效地废除了学校置无家可归学生于不顾的特权。法案的有关沟通和合作的规定让各类教育机构创造性地改变原有的办学行为,以有效满足无家可归学生的需求。

  (一)近三年享受拨款相关服务并注册的学生人数比例一直占无家可归学生总数的68%以上

美国联邦教育部初等与中等教育办公室(office of Elementary and Secondary Education,OESE)要求所有的州教育厅和地方教育当局提交关于无家可归的儿童和青少年的信息。在美国“无家可归儿童和青少年项目”的资助下(the Education for Homeless Children and Youth Programme),这些信息帮助初等与中等教育办公室了解哪些州在保证无家可归的儿童和青少年接受免费、合适的公共教育方面的执行情况。“无家可归儿童和青少年项目”是遵照《麦克基尼 -文托救助法案》的第7节,B部分的有关内容而出台,宗旨是提升无家可归的儿童和青少年教育水准。该项目的目的在于保证所有无家可归的儿童和青少年有均等的机会享受公立教育,它要求各州教育厅和地方教育当局制定或修改政策和规定,为他们注册入学、完成学业扫清障碍。

美国各州接受《麦克基尼 -文托法案》的资助并不均衡。根据美国联邦教育局的统计数据,在2011-2012学年只有22%的地方教育当局接受了《麦克基尼 -文托法案》的资助,也就是说,在全美国16064个学区中,只有3531个学区接受了资助。

4:接受《麦克基尼 -文托法案》资助的学区

 

2009-2010学年

2010-2011学年

2011-2012学年

比例变化

接受拨款

比例

接受拨款

比例

接受拨款

比例

09-1010 -11学年

10-1111-12学年

09-1011-12学年

接受拨款的地方教育当局

3046

19

3651

22

3531

22

20

-3

16

所有地方教育当局

15906

100

16290

100

16064

100

2

-1

1

资料来源:National Center for Homeless Education.Education for Homeless Children and Youths Program Data Collection Summary[EB/OL]. http://center.serve.org/nche/downloads/ data-comp-0910-1112.pdf, 2013-10-01/2014-01-12.

 

从上表可知,在美国所有地方教育当局中,约有20%接受《麦克基尼 -文托法案》的拨款,尽管只有20%左右的比例,但是享受拨款相关服务并注册的学生数为790,603人,占所有无家可归儿童注册入学比例的68%,从这个侧面来看,其拨款的利用率非常高。

 

2011—2012年,在上述接受了《麦克基尼 -文托法案》拨款的学区,952,281个无家可归的儿童和青少年享受了拨款提供的服务。这比2010-2011年的(883,816个学生)有8%的增长。享受拨款相关服务并注册的学生为790,603人。

5:享受了款提供的服务的学生

 

2009-2010学年

2010-2011学年

2011-2012学年

比例变化

接受拨款的学生

比例

接受拨款的学生

比例

接受拨款的学生

比例

09-1010 -11学年

10-1111-12学年

09-1011-12学年

在地方教育当局接受与法案相关的服务的学生

852,881

114

883,816

116

952,281

120

4

8

12

享受拨款相关服务并注册的学生

748,538

100

761,603

100

790,603

100

2

4

6

资料来源:National Center for Homeless Education.Education for Homeless Children and Youths Program Data Collection Summary[EB/OL]. http://center.serve.org/nche/downloads/ data-comp-0910-1112.pdf, 2013-10-01/2014-01-12.

在这里,有一个问题需要说明:无家可归的儿童和青少年接受《麦克基尼 -文托法案》的资助(英文是served)包括直接援助和间接援助两种类型,直接援助就是接受《麦克基尼 -文托法案》中的有关资助条款的帮助,如交通、避难所教育项目,间接援助指参与运用《麦克基尼 -文托》基金开展活动的人员的拓展活动,例如确认无家可归儿童的身份等,但是该学生的身份被确认是无家可归后,随后他在另一个学区注册入学,又如资助学前儿童参加非地方教育当局举办的项目。正是因为在某地方教育当局接受与法案相关的服务的学生,不一定在当地注册入学。所以,接受拨款相关服务并注册的学生通常小于在地方教育当局接受与法案相关的服务的学生。

 

2009-2010年,享受拨款相关服务并注册的无家可归学生数为748,538,占所有无家可归儿童注册入学比例的80%2011-2012学年,享受拨款相关服务并注册的学生数为790,603,占所有无家可归儿童注册入学比例的68%。无家可归的学生总人数上升,注册比例有所下降。

62009-2012年享受拨款相关服务并注册的无家可归学生数比较

 

2009-2010学年

2010-2011学年

2011-2012学年

比例变化

注册的学生

比例

注册的学生

比例

注册的学生

比例

09-1010 -11学年

10-1111-12学年

09-1011-12学年

接受拨款的地方教育当局

748,538

80

761,603

71

790,603

68

2

4

6

不接受拨款的地方教育当局

191,365

20

304,191

29

377,751

32

59

24

97

无家可归教育中心统计汇总

939,903

100

1065,794

100

1,168,354

100

13

10

24

资料来源:National Center for Homeless Education.Education for Homeless Children and Youths Program Data Collection Summary[EB/OL]. http://center.serve.org/nche/downloads/ data-comp-0910-1112.pdf, 2013-10-01/2014-01-12.

(二)学生的出勤率等其它学业标准也得到了提高。

    《麦克基尼 -文托法案》是一个对无家可归学生和家庭的具有高度裨益的护身符,几乎得到全体无家可归教育者的一致称赞,尽管很难追溯无家可归学生的类型,也难以测量他们的学业成绩,但是其它一些指标还是可以证明该法案的真正地让儿童受益。

根据马克华德和白如斯(Markward & Biros)测算,《麦克基尼 -文托法案》

提升了学生在学校的出勤率17%。同时也大大减少了以学生居住地为基准的注册相关的竞争。[]近些年Katrina and Rita海啸导致的成千上万无家可归儿童也是《麦克基尼 -文托法案》的受惠者。另外,美国无家可归儿童和青少年教育协会(the National Association for the Education of Homeless Children and Youth,NAEHCY)和美国无家可归和贫困法律中心(the National Law Center on Homeless Children and YouthNLCHP)的研究显示,该法案促使无家可归学生报名参加州举行的测试的数量比原来有所上升,也提升了学生的阅读和数学考试成绩。同时,学区的无家可归“联合体”的作用也发挥得越好越好

     

1987年到现在,《麦克基尼 -文托法案》的实行已经有27个年头,尽管在美国所有地方教育当局中,约有20%接受该法案的拨款,但是享受拨款相关服务并注册的学生数比例高达68%,从这个侧面来看,其拨款的利用率非常高。同时,地方学区组建了营救无家可归儿童的“联合体”,学生的出勤率、阅读和数学考试成绩也有所上升,因而,该法案的执行成效是有目共睹的,对无家可归学生享受免费的义务教育作出了巨大的贡献。

 

 

参考文献:


 

[] The Run-away Youth Act .42 U.S.C. 5732a.

[] McKinney—Vento  Homeless Assistance Act of 2001-Title X,Part C of the No Child Left Behind Act-Sec725.

[] McKinney—Vento  Homeless Assistance Act of 2001-Title X,Part C of the No Child Left Behind Act-Sec722g1)(Jii.

[] NAEHCY.Facts and Resources about the  Education of  Children and Youth Experiencing Homelessness[EB/OL]. www.naehcy.org2013-05-05/2014-01-03.

[] StrongeJ.H.Educating Homeless Children and Youth:An Introduction .In J.H.Stronge & E.Reed-VictorEds.Educating Homeless Students:Promising Practices[M].Larchmont ,NY:Eye On Education2000.1-20.

[] MooreJ.Collaborations of Schools and Social Service Agencies[R].National Center for Homeless Education.Greensboro ,NC2005.2.

[] Gibel,L.C.Attitudes of Children towards Their Homeless Peers [M].New York :Garland ,1996.36-47.

[] Markward,M.,& Biros,E.MicKinney Revisted: Implications for School Social Work[J].Children & Schools2001,(23):182-187.

 

  

A Review on  McKinney‐Vento Homeless Assistance Act subsidizing the homeless children and youths

 

Peng Hong-bin

 

( Public Administration School of South China Normal

University Guangzhou 510006 )

 

Abastract:There are three acts which subsidize homeless children and youth.Among which McKinneyVento Homeless Assistance Act benefits them the most.It increases school choices ,mandates immediate school action,creates supportive infrastructures. The total number of LEAs with and without subgrants reported by States in SY 201112 was 16,064,the number of the students who received subgrants was 790,603.The act offered equal access to public educations for the homeless children and youths.  improve educational outcomes for children and youths in homeless situations.It has  abolished the priviledge ignoring the the homeless children and youths of public schools.The local educational authorities formed alliances.It also improved enrollment, attendance, and academic achievement

Key words : McKinneyVento Homeless Assistance Act; the homeless children and youths; subgrant

本文发表于《外国中小学教育》2014年第9期

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