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安全监管要定准位把好关

(2017-02-06 09:59:15)
分类: 干工作

安全监管要定准位把好关

 

长期以来,安监部门大多是以“消防队”、“万金油”的身份出现在重特大事故发生之后、重大节日活动期间等时机场合的。之所以如此,是因为安监部门的地位、职能以及和其他部门的职责边界划分等始终没有权威认定,自然也没得到全社会的认可。有的把安监部门看成是专业监管部门,认为安监部门和消防、质监等部门一样,不分行业领域,都对其安全生产的某些内容实施专项监管,如消防部门负责监管所有企业的防火安全,质监部门负责所有企业的特种设备安全。有的把安监部门看成是行业主管部门,因为按照“谁审批谁负责”的要求,安监部门对危险化学品、非煤矿山、烟花爆竹等领域实施安全许可,如同住建部门对建筑施工企业实施安全许可,住建部门就是建筑施工企业的行业主管部门,所以安监部门是危险化学品、非煤矿山和烟花爆竹等领域的行业主管部门。有的则把安监部门看成是综合监管部门,因为《安全生产法》明确提出“行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管”。也有人认为,安监部门集专业监管、行业监管和综合监管于一身,对危险化学品等行业实施直接监管时是安监局,对其他职能部门和行业领域实施综合监管时就是同级政府的安委会办公室。更有甚者认为,无论职责内职责外,无论有没有行业主管部门,只要涉及安全生产,安监部门都要管、都要问、都要负责。这就让安监部门处于十分尴尬的境地,不知道自己是谁、管谁、管什么,自然进退两难,有口难辩。

一、强化安监部门综合监管职能刻不容缓

任何事物都是外部环境和形势发展的产物。如生产安全事故是生产经营行为数量增加和形式变化的产物,安全监管部门是生产安全事故增加的产物。监管主体相对滞后于监管对象,既是行政管理工作的性质使然,也决定了监管主体所实施的行政管理工作必须具有科学性、规范性和长期性。在诸多负有安全生产监督管理职责的部门中,安监部门成立相对较晚,监管范围、职责分工等一直处于调整变化之中,总体趋势是监管内容越来越多,监管范围越来越广,监管任务越来越重。其实,在安监部门成立之前,全社会已经形成了较为稳定成型的安全监管格局,如公安消防部门负责防火灭火、质监部门负责特种设备、建设部门负责建筑施工等领域的安全监管等。随着经济社会形式的不断发展变化,原有监管格局中的一些不适应、不兼容不断放大、增生,尤其是一些引起社会广泛关注的重特大事故的发生,使得安监部门应运而生。但安监部门成立以来,虽然被寄予厚望,希望能迅速解决原有监管体制下存在的所有问题,但地位、身份的尴尬和纠结,也说明了这种期望难以实现。安监部门同时承担同级政府安委会办公室职能,意味着安监部门要负责“兜底”,即其它监管部门管不着、管不了、管不好和不愿管的盲区、误区,安监部门要无条件照单全收,这其实也正是成立安监部门的初衷。但权利和义务、职责和手段的严重不对等,使得安监部门有心无力,也无从发力。

安监部门冠以“安全生产监督管理”之名,顾名思义,是同时承担监督和管理两大职能。监督主要是指承担的安委会办公室职能,对相关职能部门进行调度协调。管理则是指对实施安全许可的非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、冶金等领域的专项监管,这也是安监部门被认为是上述行业领域行业主管部门的原因所在。先抛开监督职能不谈,仅实施安全许可的几大传统高危领域,依目前安监部门的人力、精力就疲于应对,加上近几年适用范围更广的职业卫生和含糊不清的工商贸被纳入安监部门监管范围,巨大的究责压力使得安监部门不得不把主要精力放在管理职能上,监督则大多由某内设机构兼职。

通过对近年来的大数据分析看,事故具有“三个90%”特征。即:90%的事故发生在非高危行业、90%的事故发生直接原因是人的违章操作、90%违章操作导致事故的是熟练工人。不难看出,经过多年来的大力整治,加上企业自身的重视和投入,高危行业的安全生产水平和意识相对较高,反而是那些“准高危”、“亚高危”行业事故高发多发,而这些企业往往是由建设、交通等部门实施许可的建筑、道路运输企业,甚至是不需安全许可的食品、电力等企业。这些企业由于属于传统的非高危行业,其安全生产往往受社会关注度不高,在监管和投入等方面也显不足,尤其是缺乏明确的监管主体和具有制约力的监管手段。但无论怎样,当前安全生产形势严峻的最主要原因是企业的安全生产主体责任不落实,单方面强化政府的监管主体责任而忽视企业自身,即便安监部门对相关高危行业的安全许可再规范、对漏洞和盲区兜得再细密,上述问题也不可能得到有效解决。

随着安全生产相关法律法规的不断出台完善,尤其是中共中央国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》、国务院办公厅《安全生产“十三五”规划》等的出台,安全监管网络已经基本构建完成且较为完善。这种情况下,谁来指挥、运用和协调这张网络切实发挥作用,是更为现实而紧迫的问题。从当前情况看,安监部门无论是法律定位还是职能设定,远不能担此重任。近年来,要求设立安监部门之外的独立安委会办公室呼声甚高,有的地方也进行了尝试探索,虽取得了一些成效,但因涉及体制编制等不了了之。不少地方出现了用事故推动安监部门发展的“黑色幽默”。这种只注重问责不解决问题的做法不但治标不治本,更不利于安监和其他职能部门积极性的发挥。寄希望于安监部门能对同级别的职能部门实施有效综合监管,当前的体制机制显然勉为其难,减少管理强化监督,也是当前的安全生产形势和安监工作性质对安监部门提出的必然要求。

二、安全监管格局不应过于程式化

当前,我们已经初步建成了“行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管”的安全监管格局。在这其中,安监部门综合监管是职责所系,地方政府属地监管也被写入法律条款。相比之下,行业主管部门直接监管的推进则异常艰难。其实,行业主管这个词带有较为浓厚的计划色彩,而当今情况下,行业主管的色彩已经逐步淡化。当前企业主要有三种表现形式:一是有较为明确的行业主管部门。如建筑施工企业的行业主管部门是住建部门,道路运输企业的行业主管部门是交通部门,学校等的行业主管部门是教育部门。二是行业主管部门较为模糊。如热电企业,供热部分属于住建部门管理,发电部门则属于经信部门管理,冬季既供热又发电时则谁都管谁都不管,还有为数众多的食品、服装等企业,较难确定明确的主管部门。三是行业主管部门无法确定。占企业数量绝大多数的小微企业和新兴经济体,无法也不可能确定哪个职能部门是其行业主管部门。在这种情况下,单纯强调通过行业主管部门实施直接监管来实现监管责任的层层传导也就无从谈起。随着行政审批改革和建设服务高效政府步伐的不断加快,行业主管的色彩必将更加淡化,使企业具有生产经营的更大自主性和选择权,也是竞争日渐激烈的市场经济的内在要求。

当前,各级对安全生产的重视和投入程度堪称空前,不少地方都斥巨资购买社会服务为企业上门找问题查隐患,有的甚至将专家查隐患作为安全监管的主要形式。应该说,这些方式的采取的确为企业排查了大量问题隐患,为减少事故发生发挥了积极作用。但通过“三个90%”不难看出,我们投入的大量人力、物力、财力并未真正对症下药,尤其是对企业负责人和从业人员安全意识的提高作用不明显。近年来,各级各部门都采取和开展了一系列大项活动,搞了不少“运动式”专项整治,在形式上可谓轰轰烈烈,但从实际效果看,都没有真正触及到安全生产的根本,那就是企业安全生产主体责任意识的实质性提高,甚至是能否认识到企业是安全生产的责任主体。如果这个问题解决不了,无论政府如何发力,无论帮企业排查多少问题隐患,都不可能从根本上解决实际问题,甚至这样的活动和工作开展越多,可能起到的反作用会越大。

当前,各级对包括安全监管在内的行政执法工作提出了“双随机一公开”、“分类分级监管”等要求,《安全生产法》也明确规定:“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。”这些都要求安全监管必须尊重安全生产的内在规律,不能过于固化、量化、程式化,即便如“行业主管部门直接监管”的管理模式,也必然会随着经济社会发展形式的不断变化而变化。在这个过程中,政府也必然会由“大政府大作为”向“小政府大作为”再到“小政府小作为”转变。

三、监管合力必须始终指向“两个主体责任”落实

政府是安全生产的监管主体,企业是责任主体,落实两个责任主体是一切安全生产和安全监管工作的着眼点和落脚点。《安全生产法》也明确要求建立“政府监管、企业负责、职工参与、行业自律、群众监督”的工作机制。在这其中,政府监管要遵循“法无授权不能为”,企业负责则可以“法无禁止皆可为”。在法治环境下,企业自主行为不断增加而政府监管日趋精简是必然趋势。所以,在一定程度上说,企业落实主体责任要远比政府履行好监管主体责任重要而紧迫。

安全生产工作的隐性特征和生产安全事故发生的必然联系,使得安全监管工作不应该用量化指标来衡量,但生产安全事故起数和死亡人数却是各级安全生产考核评判体系的重要内容。虽然近年来该体系不断调整完善,但用量化指标来考核评定无法量化的安全监管工作依然是绝对主体。正如失职要追责,但尽职却无法免责,因为尽职的条件、范围、标准等并没有明确规定。这也造成了只要发生生产安全事故,分管安全生产的相关人员和安监部门人员就不可避免地受到责任追究,事故级别越高,追究的人员级别越高、处理越重。这种看不见却无法挣脱的无形压力使得各级不得不频频越位,面对企业安全生产主体责任不落实,不是通过加强监管来督促规范,而是“企业不急政府急、企业不抓政府抓”,通过频频开会、发文、大检查等形式体现重视,也是希望以这些看得见的形式来规避责任。但即便如此,只要发生生产安全责任事故便对分管人员追责,使得“管的不愿管、干的不愿干”成为不争事实。相比之下,有的企业正可以以“经济下行压力大”、“纳税招商大户”等为由将安全生产顺势推给政府,甚至连发生事故后的赔偿等善后也一并让政府埋单,这不能不说是“两个主体责任”的严重错位。

当前,安全生产相关法律法规不可谓不完善,但这其中相当部分是重复和强调,有的甚至是有悖法律意志的一厢情愿。如有些地方出台规定,将企业抓安全生产工作应该抓什么、怎么抓、抓到什么程度都一一予以明确,对违反规定的动辄搞“上限处罚”。如此,看似作为监管主体的政府煞费苦心,但实际上是喧宾夺主。试想,企业的性质、规模、特点各不相同,又如何能通过法律法规的形式实现安全生产的“标准化统一化”。

对于企业来说,安全生产和企业的生产、质量、销售等工作一样,都应当属于自主行为。就是说,在法律的约束规范内,企业对安全生产工作同样要遵循“法无禁止皆可为”、“法有授权必须为”。当然,企业也必须要为这种自主的后果负责。如一家商店,在取得相关经营许可后,完全可以在合法的前提下自主选择经营何种商品、采取何种经营方式。经营得当则商店获利,经营失误商店受损乃至倒闭,这无可厚非,也是市场经济竞争的必然后果。安全生产工作同样如此,企业在遵守相关法律法规基础上,可以采取加大教育培训力度提高全员安全意识杜绝事故发生,也可以投巨资进行技术改造甚至“机械化减人、自动化换人”来减少事故对人的伤害,这些方法措施只要能达到安全生产的目的,都不应该被硬性统一。只有让企业真正把自己当成安全生产工作的“主人翁”,知道安全是自己的安全,真正调动起积极性、主动性去采取各种措施,而不是政府绞尽脑汁开会、发文、大检查,“两个责任主体”才能各司其职,各尽其能,安全监管工作才能回到理性、科学、规范的轨道,即便发生了重特大事故,也不至于人人自危又人心惶惶,才可能有条件、有心境、有目的的通过事故发现问题、剖析原因、制定措施,从而不断堵塞漏洞,建成长效机制。

 


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