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安监部门要善以事故为镜

转载 2015-01-09 14:59:40

安监部门要善以事故为镜

“以铜为镜,可以正衣冠,以人为镜,可以明得失,以史为镜,可以知兴替。”对于重任在肩的各级安监部门来说,要善于以事故为镜,正思想上的“衣冠”,明工作上的“得失”,知职责上的“兴替”。

事故尤其是重特大事故发生后,经过科学严谨的调查形成的事故报告中,除了对事故原因、性质、责任等的认定外,对事故责任者提出的处理意见往往最受人关注。以近年发生的江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司“8•2”特别重大爆炸事故(以下简称昆山事故)、吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6•3”特别重大火灾爆炸事故(以下简称吉林事故)、山东省青岛市“11•22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故(以下简称青岛事故)、沪昆高速湖南邵阳段“7•19”特别重大道路交通危化品爆燃事故(以下简称邵阳事故)、上海翁牌冷藏实业有限公司“8•31”重大氨泄漏事故(以下简称上海事故)、山东章丘埠东粘土矿“5•23”重大透水事故(以下简称章丘事故)、北京市东城区光明中街“7•24”燃气爆燃事故(以下简称北京事故)这7起事故为例,共有14名安监部门工作人员受到刑事处罚,29人受到行政处罚。下面就以上述7起事故为例,探讨安监部门如何以事故为镜,履职尽责,避免“辛辛苦苦出问题,忙忙碌碌担责任”。

一、安监人员为何被究责

在以上7起事故中,章丘事故发生在非煤矿山,上海事故和吉林事故发生在涉危化品行业,安监人员因履职不力被究责尚能理解,发生在道路交通、城镇燃气领域的邵阳事故和北京事故也有安监人员被处罚,则让人有些难以接受。从事故报告看,安监人员之所以被究责,主要有以下几方面原因:

一是工作存有硬伤。如昆山事故中,昆山市安监局未按江苏省相关要求对本地区存在铝镁粉尘爆炸危险的工贸企业进行调查并摸清基本情况,致使发生事故的中荣公司未被列入铝镁制品机加工厂企业名单,未按要求开展专项治理;苏州市安监局未按要求开展铝镁制品机加工企业安全生产专项治理,未制定专项治理方案。

二是未发现导致事故发生的重大隐患。如昆山事故中,昆山市安监局多次对中荣公司进行安全检查,均未能发现该公司长期存在粉尘超标可能引发爆炸的重大隐患;章丘事故中,事故发生单位所在的埠村街道办事处多次到该企业检查都没有发现非法盗采煤炭行为。

三是发生事故的物品源头单位存在问题。如长沙事故中,事故发生单位长沙大承化工有限公司企业主要负责人和专职安全员的危险化学经营安全生产管理人员资格证书均已过期,长沙市新鸿胜化工原料有限公司危险物品管理台账中未按要求填写危险化学品运输车辆车号、运输资质证号等基本信息。

四是执法检查存在纰漏。如章丘事故中,安监局工作人员在发现事故发生单位盗采煤炭后虽然下达了转办函移交,但未暂扣《安全生产许可证》;吉林事故中,安监部门发现事故发生单位使用存储液氨后,未对该公司特种作业人员持证上岗情况进行检查和查处;上海事故中,安监局对事故发生单位未按有关法规和国家标准进行重大危险源辨识等问题失察;北京事故中,安监局未按年度《重点执法年度计划》要求做到责任落实到位。

五是综合监管不到位。如青岛事故中,作为牵头部门的开发区安监局组织有关部门开展管道保护工作不力;上海事故中,安监局监督指导有关部门履行行业安全监管职责工作不到位;吉林事故中,安监局督促指导辖区企业和消防部门落实省、市开展防火专项行动和隐患排查治理工作不认真、不扎实,监督指导市属有关部门履行行业安全监管职责工作不到位。

六是工作失职渎职。如青岛事故中,开发区安监局对企业报告的明渠发现原油情况未向有关部门通报,也未采取有效措施;安监局领导没有按照应急预案要求前往事故现场参与救援。

二、安监人员如何履职尽责

如果说安监人员如何履职尽责是个很大的命题,那安监人员如何避免被究责则是个无解的命题。在当前体制机制下,无论哪个行业领域发生事故,无所不包的综合监管职能都让安监部门处于无遮掩的究责风险之下。

一要理顺当前的安全监管体制。习近平总书记在2013年7月中央政治局会议上关于安全生产的讲话中指出:“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”。新《安全生产法》也明确提出了要建立“行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方人民政府属地监管”的安全生产管理机制。这就要求安监部门必须摆正位置,有效发挥好综合监管职能。但从目前情况看,负有直接监管职责的行业主管部门并不明确,事实上也存在数量众多的没有行业主管部门的企业。有些职能部门即便知道自己是行业主管部门,往往也会刻意回避监管责任。这种情况下,本以担负综合监管职能的安监部门就不得不越位,代替行业主管部门进行直接监管。有的地方政府领导甚至认为,作为政府安委会办公室,安监部门就要把别人不管和管不好的安全统统管起来。面对数量繁杂、种类各异的生产经营单位,无论安监部门如何庞大、安监人员业务如何精通,要想监管到位都不现实。只有让负有安全监管职责的部门真正行使起行业主管部门的直接监管责任,实现“管行业必须管安全”,安监部门负责对这些行业主管部门进行督促指导,才能形成安全监管的合力。同时,要通过学习贯彻新《安全生产法》,在全社会形成两个共识:一是《安全生产法》作为安全生产领域的根本大法,对所有负有安全监管职责的部门和所有生产经营单位都有约束作用;二是所有负有安全监管职责的部门都要依据《安全生产法》开展执法,从而使遵守和执行《安全生产法》成为全社会的自觉行为。

二是要实现安全监管的规范化和法制化。当前,各级各部门对安全生产工作的重视程度越来越高,尤其是发生重特大事故之后,往往都会采取行政命令式的安全大检查。这对安全生产工作固然是种促动,但有时也因为带有较强的行政色彩,使得有些活动不够理性。如某企业发生重特大事故,往往要求某行政区域内的该行业企业全部停产搞大检查,这种要求本身就不是依法行政。加上每到雨季、“双节”等时机还要举行例行性的安全大检查,使得这些本来作为非常规的手段常规化,从而失去应有的作用。每起事故的发生,所暴露出来的问题往往都有两个方面,一是企业主体责任未落实,二是政府部门监管不力,而企业未落实安全生产主体责任往往是直接原因。作为责任完全不同的两个主体,政府和企业应该各司其职,各尽其责,谁未尽责就要谁担责。但从目前情况看,企业未落实安全生产主体责任是普遍现象。有的地方领导认为,企业对安全不重视,政府部门就应该替企业去重视并抓安全。吉林事故中的事故发生单位自成立到发生事故,当地安监部门从未检查过,原因就是企业负责人在建厂时向当地政府提出,拒绝安监、环保等职能部门工作人员入厂执法检查。这种认识和做法所导致的直接后果,就是当地安监人员在事故发生后依然要不可避免地受到责任追究。

三是科学规范确定监管范围。如何科学规范地确定监管范围,是安监部门和其他负有安全监管职能的部门履职尽责的前提,也是区分责任、明确职能的需要。对此,《安全生产法》有明确要求,第五十九条规定:“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况,组织有关部门按照职责分工,对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。”不难看出,虽然《安全生产法》对所有生产经营单位都具有规范约束作用,但职能部门在实施安全监管时不能平均用力,必须有所侧重,这也是依法行政、科学行政的必然要求。该条对监管范围提出四个条件:一是按照职责分工,二是本行政区域内,三是容易发生重大生产安全事故,四是生产经营单位。第一、二、四个条件非常明确,容易发生重大生产安全事故无疑是确定监管范围的重要依据。也就是说,无论哪个负有安全监管职责的职能部门,在实施安全监管时,都要把重点放在容易发生重大生产安全事故的生产经营单位身上,而不是按行业或是领域的“一刀切”和一线平推。同时,《安全生产法》该条新增一款:“安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求,制定安全生产年度监督检查计划,并按照年度监督检查计划进行监督检查,发现事故隐患,应当及时处理。”“分类分级监督管理”无疑是《安全生产法》的一大亮点,在前款规定的基础上,提出要根据企业领域分类,再按照危险程度分级,分类和分级应当共生并存,不能人为割裂开来。简单说,分类是指将企业分由不同的行业主管部门直接监管,分级则是让各行业主管部门分清主次,有所侧重。这一规定不仅指各行业主管部门,同样包括担负综合监管职能的安监部门。

四是注重“一法”和“一文”的有机结合。“一法”是指《安全生产法》,“一文”是指《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)(以下简称20号文)。20号文虽然只是规范性文件,法律效力较低,但却指明了涉及安全监管等诸多行政行为的发展方向。如,该文第二条规定:“法不禁止的,市场主体即可为;法未授权的,政府部门不能为。”虽然这是一项基本法则,却重申了政府和企业都要依法作为。相比之下,政府部门更要做到有法可依。第二十一条规定:“市场监管部门直接承担执法职责,原则上不另设具有独立法人资格的执法队伍”;第二十二条规定:“设区的市,市级部门承担执法职责并设立执法队伍的,区本级不设执法队伍;区级部门承担执法职责并设立执法队伍的,市本级不设执法队伍。加快县级政府市场监管体制改革,探索综合设置市场监管机构,原则上不另设执法队伍。”这些都涉及安监执法队伍的体制问题,也是减政放权、精兵简政的必然趋势。第十八条规定:“规范市场执法行为,完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,优化细化执法工作流程。”第十三条规定:“广泛运用科技手段实施监督。充分利用信息网络技术实现在线即时监督监测,加强非现场监管执法。充分运用移动执法、电子案卷等手段,提高执法效能。”这些要求更明白无误地明确,安全监管要摆脱过去那种计划式、运动式执法,在减少检查次数的同时提高检查效能。同时,要充分利用现代科技手段实施执法,“非现场监管执法”将是今后实施直接监管和综合监管的重要方式。这些都要求各级安监部门无论在思想认识、机构设置还是人员素质、装备配备等方面,必须求真务实,与时俱进。

一切事故都是可以避免的,一切事故的责任都在人。因此看,提高人的素质是避免事故发生的根本途径。但提高谁的素质、如何提高,不但需要大量深入细致的具体工作,更要有相应的体制机制来保障。发生事故的代价是惨痛的,事故责任人受到相应追究既是对本人失职渎职的惩戒,也是对其他人员的警示。以减少和预防事故发生为本职的安监部门,面对事故,面对事故发生后的责任追究,必须高度重视,以其为镜,以其为戒,辨明责权,依法行政。

 

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