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发达国家的水资源管理机构及政策法规(三)加拿大篇

(2006-12-03 11:39:29)
分类: 安全水·洁净水·水环境
一、水资源行政机关
  加拿大是一君主立宪、国会民主、英国式内阁制之联邦国家,总理代表行政权,其下有枢密院办公室,各部、及总理办公室。在联邦机关中,环境部(Environment Canada)是在加拿大政府体认到需要更佳之环境管理而于一九七○年立法通过「加拿大水法」(Canada Water Act)之后而于一九七一年建立的部,部下设「内陆水司」(Inland Waters Directorate),职司全国之淡水管理。依加拿大一八六七年的宪法规定,各省才是水资源及其它自然资源的拥有者(owners),对水资源之日常管理具有广泛的责任。联邦政府在水方面有其特定的责任,譬如渔业与航运,以及行使某些全面性的责任,譬如外交事务的行为。
  依据「环境部法」(Department of the Environment Act,Consolidated Statutes of Canada, Chater E-10)第四条的规定,环境部长之职务、责任、与功能「及于,及包含,所有国会拥有与下述相关之管辖权,非因法律授权与其它加拿大政府之部委员会、或机关者;
自然环境,包含水、空气和土壤品质,品质之保存与强化;
可再生资源,包括候鸟与其它非本土之植物与动物群;
水;
气象;
…;
与自然环境品质之保存与多样化化相关之加拿大政府政策与计画的协调。
  部长之职权、责任与功能亦及于及包括那些与环境相关且国会拥有管辖权之事务,及依法授与部长者。此外,环境部的职掌亦有来自于1970、1979年之政府组织法(Government Organization Act),或基于政府政策由内阁所赋与者。
  环境部除提供国家领导以确保加拿大的淡水管理符合国家利益外,环境部亦在各级政府与私部门之间积极地提振伙伴式关系以贡献于水资源明智的管理与永续的利用,并由此而获得水资源所赋予的益处。
  环境部下设有「加拿大内陆水中心」(Canada Centre for Inland Waters, CCIW)及「国家水研究所」(National Water Research Institute, NWRZ)两个水资源相关的研究机构,后者即在前者的大楼之中。若由网站资料来判断,加拿大内陆水中心似乎是一的空的架构,因为他的服务器都是由国家水研究所所操作,中心下的几个机构多是从事水方面的研究,特别是有关五大湖的环境信息与知识。国家水研究所则是加拿大有关淡水的最大研究机构,在水科学中,本研究所与加拿大及国际上其它科学团体合作从事全面整合性的研究与发展计画,其研究成果提供加拿大自然资源与淡水生态系永续的行动基础。本研究所的任务是「经由以生态系为基础的研究工作,创造及传布水生态系之新知识与了解,以解决对加拿大而言具区域、全国、或国际影响之环境议题」。依网站资料显示,本研究所受环境部生态科学司(Ecosystem Science Directorate)的监督,是一个为政府服务的国立研究机构。
二、水资源政策
  加拿大拥有地球上百分之九的淡水,但是,都市化及工业发展已对这些水资源造成严重的压力,因此,加拿大已开始采行措施来补救此一现状。为此,加拿大联邦政府已订定有「联邦水政策」。此一政策是于一九八四年至一九八五年间,经由「联邦水政策调查」(Inquiry on Federal Water Policy)而在加拿大全国进行公听会所得之结果,并由环境部于一九八七年正式发布。此一重要的政策文件的英文及中文翻译版均已登载于本网站及本报告之附件1-5,以供参考。
  加拿大地广人稀,加以联邦的宪政结构,使得加拿大的环境及水资源行政组织亦反映出此一地理与政治的现实。整个环境事务上,联邦各省、及地方(Territories)的环境部长十三人共同组成一个「加拿大环境部长委员会」(Canadian Council of Ministers of the Environment, CCME),并由一个常设之秘书处来支持其工作。部长们通常一年开会两次,讨论跨行政辖区之议题,以促进彼此间的合作与协调,并建议全国性一致性的环境标准与目标,并藉此以达成全国的高品质环境。因为此一委员会并不具备执行或执法的权利,因此,其建议是由各具管辖权之会员单位来决定是否接受并采行之。有关CCME的前景议题、成立目的、议题设定原则、关切的核心事务、组织原则(包括预算的分配、及其它运作原则)、与共识达成的方法等资料可见于http://www.ccme.ca/ccme/1e_about/led.html。
  此外,因加拿大土地面积之广大、文化、族群之复杂多元、及联邦的宪政结构,加拿大环境部乃在联邦与省之间设有五个区,由西之太平洋岸至东之大西洋岸分别是太平洋暨育空区(Pacific & Yukon Region)、大草原暨北部区(Prairie and Nothern Region)、安大略区(Ontario Region)、奎北克区(Quebec Region)、与大西洋(Atlantic Region)。
  太平洋暨育空区涵盖加拿大英属哥伦比亚省及育空地方;大草原暨北部区涵盖加拿大百分之五十以上的陆地面积,人口四百五十万,横跨四个时区,包括了四个行政辖区(亚伯塔省、堪斯卡齐望省、曼尼脱拔省、与西北地方,一九九九年四月一日起再加入一个新的地方努那勿特),并执行环境部十分之一的年度预算,区之行政人员集中在六个主要地区中心,区总部则设在亚伯塔省之艾蒙顿(Edmonton)。安大略区的组织图可见于http://www.cciw.ca/green-lane/ec-or-orgchart.html,其各个主要人员之姓名、联络方式或职掌亦可同一网址查得;奎北克区的组织图可见于http://www.qc.ec.gc.ca/envcan/organization.html,其组织型态类同于安大略区;大西洋区含括新布朗思威克省、新思可亚省、爱德华王子岛省、及新方兰省与拉巴德尔省等四省,该区之组织图可见于http://www.ns.ec.gc.ca/organization/index.html,其组织型态亦类同其它区。基本上,区组织之主管均称之为Regional Director General,下置执行秘书、助理,下设大气环境、环境保育、环境保护,团体(法人)事务、人力资源、行政财务管理、或信息系统等各组。
三、省级机关(英属哥伦比亚省)
  依据加拿大宪法之规定,水资源的所有者为各省,故省政府对水资源拥有管理之职权与责任。本节以加拿大太平洋岸之大省英属哥伦比亚省(British Colimbia, 一般简称 BC省)为例,介绍省政府在环境与水资源上作为。
  BC省政府下设有环境、土地与公园部(Ministry of Environment, Land and Parks, 层级相当于我国省政府下的厅),职司环境的管理保护与增进(management, protection and enhancement of BC environment),这些包括养护与管理省的鱼、野生物、水、土、与空气资源,管理与分配皇家(公有)土地,保护与管理省之公园、游憩地区与生态保留区。森林的管理则属于森林部(Ministry of Forests)的职掌,BC省另有渔业部(Ministry of Fisheries)主管渔业事务。
  BC省环境、土地与公园部的组织图可见于http://www.elp.gov.bc.ca:80/main/melp_overview/orgchart.html。基本上,政策与沟通组(Corporate Policy & Communications Divisions)负责法政制订、策略分析、政府间联系、计画评估等事务;环境与土地地区组(Environment & Lands Region Division)下有七个地区办公室与一个资源经理课(Resources Stewardship Branch),负责实际计画之推动与执行,所以每一个地区办公室都有渔业、野生物、环保、水管理、养护官服务、紧急服务、杀虫剂管理、与土地管理各课,资源经理课下再分栖地保护、环境评估、原住民关系与土地使用、执法、环境紧急应变、及地区总部支持各单位。而与水资源管理相关的行政单位是在环境与土地总部组(Environment & Lands Headquarters Division)下的一个环境与资源管理部门(Environment and Resource Management Department)中的水管理单位(The Water Management Branch),其负责业务为「管理省之水资源,在水分配、水质、地下水管理、公共安全、自来水规范、与诉愿等方面,制订及执行各种标准、计画与策略」(有关此一部份,请参阅http://www.elp.gov.bc.ca:80/main/melp-overview/headquarters.html)。
  此一水管理单位系以领导的角色,藉由水法之现代化、政策与程序之改善、原住民权利之承认、与信息系统的改善等作为来确保水资源的永续与健康。本单位同时亦提供广泛的信息与咨询系统服务给其它的省属机关、地方机关、工业界、水的使用者、及一般民众。本单位所处理比较重要的业务尚包括:主要电力开发、用水社区及独立之发电者所需之水执照的发给与规范,水出口操作之登记(registration of water export operations),水执照费用与租金之收取,水权信息之操作与维持,环境评估法下评估计画之意见提供,跨行政管辖区域水资源协议的技术支持等。
  此外,本单位还负责许多水资源相关的事务:

非点源污染之规范制订与周遭水质标准与管理目标;环境评估法下矫正计画的准备与评估;特殊毒物学的服务;水质监测计画报告;
地下水资源纪录之维持;水文制图;地下水资源保护之指导原则与标准的制订;相关之应用研究;
保护民众与环境免于因水坝或堤防崩溃所引发之潜在损失;全省之检查与监测以确保堵堤防安全之共同工程支持(corporate engineering support)与其它标准制订的工作;
私人所有水设施之规范;主要计画之设计、建设、与操作安全的责任;国际与省际委员会与协议之省方代表;
在水法之下所举行之上诉公听会中代表计画检察官(Comptroller);提供上诉案裁定之建议。
由此可知,本单位在BC省水资源管理上负有十分广泛之职责,包括地表水水质之监测、地下水之调查与水质监测、海堤与坝工之监督与防洪、水权信息之建立、水权与执照之核定与水权费之征收、环评之参与、水法案件之建议等。
  在政策措施层面上,我们可以由BC省环境、土地与公园部或其水管理单位网站中发现许多的信息。譬如,在http://www.elp.gov.bc.ca/网址中,就有洪水管理、水质、水权三个与水资源相关的选项,可供使用者进入,分别可得到(1)洪灾危害管理之首页(Flood Hazard Management Home Page, http://www.elp.gov.bc.ca:80/wat/flood/floodmat.html);(2)水质相关内容的目录页(http://www.elp.gov.bc.ca:80/wat/wq/wqhome.html),由此可再得到BC省水质现状报告、水质现况、水质评估报告、水质标准报告、水质目标报告、森林与牧场管理对水质影响之文献目录、游艇排放对水质影响之管理建议文书等信息;以及(3)地表水水权信息网页(http://www.elp.gov.bc.ca:80/wat/wrs/surface.html),由此可再得到水权、义务与申请书之信息、水保护法信息、水使用社区(Water Users Community, 由六个以上水执照拥有者所共同组成的公法人机构),水执照信息问卷、及节约用水的两项重要政策文件等信息。在水管理单位的网站(http://www.env.gov.bc.ca/wat/wtrhome/html)上除提供上述的信息外,还有环境部在水资源及环境方面的前景与目标、雪测量、水坝安全、洪水平原制图、社区流域、水使用规划、地表水、地下水、水资源调查、及保护饮用水水源报告等。这些资料若全部下载打印,其份量可轻易超过一个一英吋厚度的三孔夹所能容纳的极限。
四、BC省水资源相关法律简介
  在法律层面上,我们可以在网站上得到得到BC省的两个水资源相关的法律,一个是水法(Water Act [RSBC 1996] Chapter 483),一个是水保护法(Water Protection Act [RSBC 1996] Chapter 484),前者的文字可见于http://www.qp.gov.bc.ca/bcstats/96483_01.htm,后者文字可见于http://www.qp.gov.bc.ca/bcstats/96484_01.htm,本计画后续将逐步对此二法律的内涵加以研析。
  水法之内容除先确认水是属于省之财产,省在任何时间对省内任何一条河川的所有水的使用与流动拥有权利外,其它条款多在界定民众取得水权许可与执照的方式与权利的内涵,水权官的职权与保护,以及水使用者社区公法人地位的取得等。
  水保护法是于一九九五年发布施行,该法藉下列四项基本精神来保护BC的水资源:(1)确认除了私权被确立者外,地表水与地下水是,且永远是属于国家,BC省拥有省内所有的水,并有财产权来确保水资源的保护与永续使用;(2)在清楚可以界定的范围内维持现有(一九九五年六月一日前)大规模水量的抽取权利,为此,将建立一全面性的登记系统来定义及限制抽取之水量;(3)禁止将BC省的水大规模地抽取至省境之外,除非是在水权官处注册有案,或以不超过二十公升的容器装水而携出,或在省外获得之水,或车、船、飞航器为穿越BC省界而为人、畜之用所携之水;(4)禁止大规模地在省内的主要流域间跨域引水,为此,本法定义BC省内有九个主要流域,并禁止以大规模工程之建设与操作而跨流域导引或移转水;所谓大规模的工程是指可以超过每秒十立方公尺之水量导引或取水者,此一水量估计一天可达一亿九千加仑,相当于大温哥华地区一天的用水量。此一禁令并不禁止小规模的工程计画,亦不禁止同一流域内的大规模引水计画,因为此二种作为将由环境评估法所规范。

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