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[转载]证据证明标准1:“明显优势证据原则”在行政诉讼

(2011-02-12 10:44:10)
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分类: 诉讼仲裁事务

“明显优势证据原则”行政诉讼中的运用

    我国刑事、民事和行政三部诉讼法都要求对案件事实的认定作到事实清楚,证据确实、充分,但在条文上没有规定 “证明标准”。笔者认为,这种规定只是表明诉讼所要达到的证明目标—追求的是客观真实,而非过程。现在,较统一的认识是:审判的过程是追求客观真实的过程,但是否符合客观事实绝非是裁决正确与否的标准。三种性质诉讼的结果对败诉方要承担的法律责任的严厉程度不同,三大诉讼的证明标准不可能也不应该是同一的;而且作为我国三大诉讼之一的行政诉讼在案件的当事人、审查的范围等方面与刑事诉讼、民事诉讼有着很大的不同,其证明标准也就理应有着自己的特点。

    《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施初期,行政诉讼案件有了自己的诉讼规则,但这些规则仅是粗线条的操作步骤,远未象刑事、民事诉讼那样,形成自己特有的诉讼理念,特别是在证据的审查规则方面,仍处于模糊状态。随着审判实践的发展,最高人民法院先后制定了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,在诉讼证据的提交、分析、采纳方面对行政审判起到了一定的帮助作用。2002年6月4日,最高人民法院又通过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,并于2002年10月1日起施行。这个规定虽然对行政诉讼证据作了较为详细的规定,但仍未就证明标准作出明确的规定。由于行政管理活动的广泛性及管理事务的多样性,决定了行政案件所涉及的行政行为的模式性质差异较大,法院在审查具体行政行为的合法性时,不能简单地采用单一的标准。实践中,对具体行政行为各要素的合法性证明标准很难把握,差异较大。

    一、行政诉讼证明标准概述  

  证明标准是证据法中的基本问题,又称证明要求、证明任务、证明程度,指证明主体为了实现其证明目的,在证据的质和量上应达到的程度,是对证明对象的范围和证明所达到程度的界定。行政诉讼证明标准,是指在行政案件中依据行政诉讼规则的规定,当事人履行举证责任、证明案件事实所应达到的程度,具体包括行政诉讼证据应达到何种质和量的要求。人民法院查明案件事实,作出裁判的过程就是对各方当事人提交的证据材料依据一定的规则进行判断,然后根据采信的证据演绎出一种事实,这种事实叫法律事实。采信证据的过程从大的方面讲包括举证责任的分配、举证的期间、举证的范围、所举证据的形式、非法证据的排除、无效证据的否定、举证责任的转换等方面。法官针对不同的行政争议运用相应的规则综合分析、运用当事人提供的各种证据,显示出“真正”的客观事实,裁判是否公正就体现在规则运用是否科学、合理,采信证据的过程是否正确。

    从当事人的角度来理解,行政诉讼证明标准首先是行政诉讼当事人履行举证责任、证明其诉讼主张成立的标准,它与行政诉讼主体、举证责任、诉讼主张和诉讼后果紧密联系。从审判人员角度来理解,行政诉讼证明标准是法官对行政诉讼当事人证明的案件事实形成确信的标准。当事人是否切实履行了其举证责任,最终的衡量标准是法官是否被说服,是否形成了内心确信。行政诉讼证明标准是法官在审理行政诉讼中,主观理念正确认识客观事实的必然要求。 

    二、行政诉讼证明标准的特点

    行政诉讼的客体是具体行政行为,它对行政相对人的利益和公共利益的影响是复杂的,甚至直接涉及行政相对人的人身权。相比较之下,行政诉讼对公共利益和个人利益的影响的严重程度要高于民事诉讼,低于刑事诉讼。因此,行政诉讼的证明标准不必象刑事诉讼那样严格,也不能象民事诉讼那样低,应当处于中间地带。但是,具体行政行为的多样性决定了行政诉讼对象的多样性,因此,行政诉讼不能采用单一的证明标准。与民事诉讼证明标准、刑事诉讼证明标准相比,行政诉讼证明标准具有以下特点:

    (一)行政诉讼证明标准具有灵活性

    最初,由于行政诉讼被告负举证责任是基本原则,一般认为,举证责任完全有被告承担,而原告及第三人则无需举证。随着行政法治的完善,行政行为日益复杂,当事人的诉讼技巧不断提高,越来越多的推进责任和说服责任出现在行政诉讼中。另外,当原告和第三人处于不同的利益位置时,所举证据与被告所举的证据交织在一起时,孰轻孰重、如何取舍难以判断。实践表明,行政诉讼证明标准与行政案件的具体性质和严重程度成比例关系,行政行为对当事人的影响越重大,证明标准应当越高;在同一案件中说服责任的证明标准要高于推进责任的证明标准。行政诉讼证明标准的灵活性表明,证明标准应当因行政案件的性质不同而异、因实体、程序的不同而异、因举证责任的不同而异。如果将行政案件的证明标准单一化或模糊化显然不符合行政管理模式的实际情况。

    (二)行政诉讼证明标准具有中间性          

    民事诉讼当事人一般处于对等的位置,而刑事诉讼当事人之间完全处于不对等的地位。因此,与他们的诉讼地位相对应的证明责任是优势证明标准和排除合理怀疑的证明标准;而行政诉讼当事人之间的地位是复杂的,从行政法律关系的角度来讲,官强于民;从诉讼权利的角度讲,官劣于民。这种复杂的力量对比关系决定了行政诉讼当事人的权利义务不等程度游离于两者之间,有时甚至雷同于一种,诉讼权利和诉讼地位的变化决定了行政诉讼当事人的举证责任及证明标准居于前两者的中间地带。当一方当事人的本身地位处于劣势时,相对一方的证明标准就高;两方当事人的本身地位处于对等位置时,双方的证明责任应当是优势证明标准或明显优势证明标准。这就是行政诉讼证明标准的中间性。

    (三)行政诉讼证明标准具有变化性

    如前所述,行政行为的模式复杂多样,其行为要素也有很大的区别,行政法律关系中的当事人所享有的权利、承担的义务不同将导致诉讼中的诉求及举证责任不同。行政法律关系中,相对人所享有的权利是多方面的,相对人行使的范围和程度以及受到保护的范围和程度不同,都对诉讼中各方的举证责任产生影响,相同性质案件的证明责任往往有别,有的案件只存在一种证明责任,而有的却同时存在针对不同的方面承担不同证明责任,加之不同的证明责任因推进责任的不同而出现秩序上的先后时,证明标准就变的更加复杂。因此,行政诉讼证明标准具有变化性。

    (四)行政诉讼证明标准具有审查性

    行政诉讼当事人在举证证明被诉具体行政行为合法性时,其立场是追求自身的利益,其履行的是说服责任,而人民法院审查被诉具体行政行为合法性时,行使的是司法审查权,追求的是社会公共利益,因此,法院对证明标准的判断必然蕴含着自身的判断标准,绝非象刑事、民事诉讼中单纯地得出支持一方地结论。行政诉讼的司法审查性质决定了对证明标准的判断不是单纯地居中裁决。

    三、行政诉讼证明标准探讨

    基于上述行政诉讼证明标准与刑事、民事诉讼证明标准的不同的特点,行政诉讼的证明标准应当以采用明显优势证明标准为原则,以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充的证据制度,除法律另有规定外,法庭一般应当适用明显优势证明标准认定案件事实。

    (一)优势证明标准——适用民事诉讼证明标准

    民事诉讼主要解决的是平等主体之间的权利义务纠纷,确认民事权利义务关系,制裁民事违法行为,保护当事人的合法权益。民事诉讼的证明标准一般采用优势证明标准。所谓优势证明标准是指:法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。行政诉讼中优势证明标准是指:法庭按照证明效力占优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的证明标准。此种证明标准一般适用以下几类案件:

    1、涉及财产权或者人身权的行政裁决案件。

    因为财产权和人身权争议的行政裁决案件是指行政主体以居中的身份裁决两造之间发生的民事纠纷的行政行为。因为行政裁决的客体是民事纠纷而非行政争议,所以在民事诉讼中采用的优势证明标准在行政裁决案件中具有充分的可行性。这里的“优势”是指一方相对人提供的证据较另一方相对人提供的证据更有说服力和证明力。但是行政诉讼审查的是行政裁决这种行为的合法性,这时的民事纠纷已非单纯的民事诉讼中的民事纠纷,而是经过了公权力作用的民事纠纷,所以行政机关对其判断结果的证明标准比同等情况下进入民事诉讼时一方当事人的证明标准更高一些,行政机关对两方证据本身的差量而非份量进行的这种判断应有充分的依据。

    2、不作为案件。

    对起诉被告不作为的案件,根据规定,原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料,举证责任在原告一方,但原告属于弱势群体,而行政机关往往缺少完备的受理登记制度,原告举证难度大,对此问题的证明标准,从原告的角度讲,应该适用优势证明标准,即只要提出其曾经提出过申请即可,而被告所履行的说服责任显然高于前者。所以,这类案件中对原告要求的优势证明标准,便于最大限度的保护行政相对人的合法权益。

    3、行政附带赔偿案件。

    行政附带赔偿案件的争议是原告对被诉具体行政行为造成损害的事实及赔偿数额提供证据,双方的争议性质基本和民事案件相同,并且行政相对人对赔偿请求等同于相应的民事权利,行政相对人有权处分其赔偿请求权,因此对行政附带赔偿案件也应当适用优势证明标准。

    (二)排除合理怀疑标准——适用刑事诉讼证明标准。

    刑事诉讼主要是要保证准确、及时地查明犯罪事实,惩罚犯罪分子,保障无罪的人不受刑事追究。刑事诉讼采用的证明标准一般是“排除合理怀疑”或者“超出合理怀疑”的证明标准,这是司法证明程序中要求最高的一种证明标准。所谓“排除合理怀疑”证明标准,是指案件主要事实均有相应的证据证明,且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾,或者虽有矛盾但能够合理地排除。这里的“怀疑”是一种两可或多可的意识状态,具有正常理智的人、一般的人在选择其中一种时不能排除其他种的可能性和可行性。刑事诉讼之所以采用这么高的证明标准是由刑事诉讼的目的所决定的,它既要惩罚犯罪分子,又要保障无罪的人不受刑事追究。在行政诉讼中适用排除合理怀疑标准的主要原因是,行政行为本身是一个多层次、多角度的行政手段,既包括具有一般行政行为特点的行政处理行为,也包括接近于民事行为的双方合意行为,甚至还包括一些比刑事制裁更为严厉的行政行为,例如劳动教养作为人民政府的行政职权,最多可以限制公民的人身自由达三年之久(经延长达到四年),比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。所以在行政诉讼中除了适用明显优势证明标准这一一般标准外,还应当适用排除合理怀疑标准。

    对公民、法人及其它组织而言,重大财产权的保护往往涉及到其生存权及相应的其它权利,对重大财产权的保护和对其人身权的保护一样重要,因此在行政诉讼中适用排除合理怀疑标准时应有一个限制性的条件,即必须是对行政相对人的人身权或者财产权益有重大影响。对这种重大影响的权益应当给予的保护程度接近于刑事诉讼法达到的保护程度。排除合理性怀疑可具体适用于下列几种行政案件:

    1、限制人身自由权的案件。

    人身自由权是人最重要的基本权利,在行政案件中,行政机关针对相对人的人身自由权作出的具体行政行为应当受到严格地限制,对其行为合法性证明标准应当采用刑事诉讼证明标准。限制公民人身自由的案件包括传唤和留置措施、行政拘留案件和劳动教养案件。

   2、适用听证程序作出具体行政行为的案件。根据行政处罚法、行政许可法的规定,涉及吊销营业执照、责令停产停业、处以较大数额罚款的行政处罚、有限自然资源等重大行政许可的事项,是对相对人的财产权有重大影响的事项,行政机关在作出处罚决定或许可决定之前应当赋予相对人或利害关系人听证权,这是对行政机关提出的较一般程序要高的程序性要求。应此,对适用听证程序作出的行政案件适用较高证明标准符合行政法治的要求。

    3、要求人民法院作出变更判决和履行判决的案件。人民法院能够作出变更判决的案件一般是行政机关对平等主体之间作出处理决定的案件,人民法院对此类案件的被告所要求的证明标准原本应适用优势证明标准,但当一方当事人要求人民法院作出变更判决,以法院的判断取代行政机关的判断时,应当以较高的标准来证明行政机关的裁量确实错误并且没有维持的可能性,此时,人民法院为了及时解决纠纷而行使变更判决权。

    (三)明显优势证明标准(又称“充分又有说服力标准”)——行政诉讼的通常适用标准。  

    行政诉讼解决的是行政机关与公民、法人和其他组织之间发生的不平等主体之间的行政争议,通过审查行政机关作出的具体行政行为是否合法,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。行政审判行使的是司法审查权,是一种权力制约机制,它是对行政权进行规制的机制,因此,在行政诉讼中,被告行政机关负有举证责任是基本原则,这就要求行政机关对自己作出的具体行政行为的合法性负有较大的举证责任,与其相对的行政相对人所负的举证责任自然是较轻的,大部分行政诉讼案件的证明标准应当采用比民事案件重、刑事案件轻的明显优势证明标准。采用明显优势的证明标准,就是要求人民法院采用具有明显优势证明力的证据认定案件事实。

    在行政法律关系中,由于行政主体是依法享有国家行政管理权,始终处于主导、支配地位,而行政相对人在行政程序中始终处于被管理、被支配地位,只能在法律、法规允许的范围内处分自己的权利。这种地位上的不平等,导致行政主体在处理事务上享有法律赋予的某些特权,调查某些事项较行政相对人更容易,有能力全面调查收集相关证据,以保证其所作出的处理决定事实清楚,证据确实充分。行政相对人也可能提供相关证据,但多数情况下均不如行政主体提供的证据全面、系统。所以,行政诉讼原则上采用明显优势证明标准既符合我国行政诉讼法的立法本意,又能体现公正、公开、公平的原则。适用明显优势证明标准应当符合的要求是:行政机关负主要举证责任及应相对人推进所产生的进一步的说服责任,该证据的证明效力应比另一方当事人提供的证据证明效力具有较大的优势,该优势足以使法庭确信其主要的案件事实真实存在,或者更具有真实存在的可能性。

    综上所述,行政诉讼的证明标准应以采用明显优势证明标准为原则,以优势证明标准和“排除合理怀疑”证明标准为补充,针对行政案件的性质、对当事人权益影响的性质、大小以及当事人之间推进责任变化等因素,在特定案件中适用特定的事实证明标准,以确保案件事实清楚,证据确凿,这样的判决才能符合行政法治的自身规律,才能最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。

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