2009，春天的约会之十一（3月11日上）
——高院和高检的求变图强之路
早晨5点半起床，准备今天在江苏代表团的发言。昨天晚上休息以后，一直在考虑发言的思路，早晨起来后就整理素材，写成文字。终于在8点出发前初步完成发言稿。
上午9点，参加在京西宾馆会议楼三楼举行的江苏代表团全体会议。省委政法委林祥国书记主持会议。江苏省高级人民法院院长公丕祥、江苏省女律师协会会长刘玲、江苏省人民检察长徐安、南京工业大学能源学院院长张红、靖江市人民法院江阴园区副庭长陈燕萍、江苏双钩酒业股份有限公司董事长赵凤琦、通州市人民医院董事长易昕、宿迁市信访局长申湘琴、扬州市公安局广陵分局文峰派出所民警陈先岩等先后发言。
受第三小组的委托，我也做了一个会议的发言。我在发言中说，听了王胜俊院长和曹建明检察长的报告，我完全同意这个报告。应该说，两院去年一年求变图强的精神给我们留下了深刻的印象。
有两点特别强烈的感受：
刚才听了关于工作报告起草情况和主要内容的介绍，我有两点感受特别深刻。一是数据印证成绩，如高院工作报告中列举的在依法惩罚刑事犯罪、充分发挥民事审判职能、审理行政案件维护人民群众和企事业单位的合法权益方面的各项数据，高检工作报告中关于打击刑事犯罪、查办和预防职务犯罪、对于诉讼活动的法律监督等方面的数据，都有力地印证了最高人民法院和最高人民检察院坚持执法为民这个第一要务，认真履行各项职能，在维护社会和谐稳定、提高办案质量方面所取得的巨大成绩。如高院的《报告》就使用了70余组数据。两院的报告附件还用大量统计数据、图表展现各级人民法院和检察院的工作情况。如去年高院涉诉信访同比下降49.74%；受理案件首次突破1000万，比2007年增加了150件；民事调解率达到了58%。这些都是在人员没有增加的情况下面完成的，非常不容易。二是举措彰显思路，在过去的一年，最高人民法院加大审判和执行工作力度、进一步加强队伍建设、深化司法体制和工作机制改革等各项工作的开展以及对于今年工作的安排，都体现了最高人民法院紧紧抓住了学习贯彻党的十七大精神这条主线和实践落实了“党的利益至上、人民利益至上、宪法法律至上”的指导思想。而最高人民检察院在贯彻落实科学发展观，坚持“强化法律监督、维护公平正义”的工作主题，围绕经济社会发展的全局，履行宪法和法律赋予的职责方面，也取得了重要的成绩，为全面建设小康社会提供了有力的司法保障。
在看到成绩的同时，我们也看到，两院工作报告实事求是，不诿过、不饰非，用了相当的篇幅分析存在的问题，说明两院领导的头脑是清醒的，对于面临的严峻形势和巨大挑战有深刻的认识。
特别让我们感动的是，两院非常重视听取各民主党派工商联的意见，主动接受民主监督。王胜俊院长和曹建明检察长先后与各民主党派主要负责人座谈，两会前又与各民主党派工商联中央沟通交流工作。据说，最高人民法院听取各民主党派中央对工作报告的意见在历史上尚属首次，这不仅体现了最高人民法院高度的政治意识和责任意识，也是科学司法、民主司法的生动体现。我到民进中央时间不长，就参加了三次与两院领导面对面的交流，对此有直接的感受。
然后，我分别就两院的工作提出了一些建议。去年年底，王胜俊院长在与各民主党派中央领导人座谈时，曾谈到人民法院存在的问题可以用三个“不适应”来概括，分别是人民法院的司法能力与维护社会公平正义的要求不适应，队伍的整体素质与严格公正文明司法的要求不适应，司法体制保障机制与日益繁重的司法任务不适应。对此，应该通过改革努力寻找出路，。
首先，破解第一个“不适应”，应该优化法院职权配置。
优化法院内部职权配置是推进法院改革，解决影响司法公正的体制性、机制性、保障性障碍的重要途径。
最高人民法院应该是一个政策性法院。它应该以审理那些具有全局性的重大政策性案件为主，如果陷入太多的具体案件，就容易变成事务性的法院，从而影响决策。所以，我们提出：
一是着力改革人民法院内部机制的行政化问题。应该进一步优化人民法院内部审判机构、管理机构之间的分工，建立以审判权为中心的管理体制。从人民法院内部来说，审判员、审判长、合议庭、审判委员会、人民法院院长之间的关系需要理清，要逐步从法院院长负责制、庭长负责制过渡到法官负责制。
二是加强最高人民法院对各级法院的指导监督工作。应该统一现行有冲突的司法解释，着力解决同案不同判的问题。落实审级监督，敦促各级法院在行使司法职权的过程中坚持尊重人权，保护民生。对错案追究制度加以完善，错案追究应从紧、从严掌握。
其次，加强法官队伍建设，破解第二个“不适应”。为了从制度层面推进司法改革，实现司法工作的大变革、大发展，应大力推进法官队伍建设制度化。
一是大力推进法官的职业化和精英化。要大力推进法官的国家统一选任，积极探索从具有丰富理论和实务经验的地方法院法官、法官助理、律师、教授等人员中选拔，根据人民法院的管辖级别、管辖地域、案件数量等因素，研究制定各级人民法院的法官员额比例方案。
二是提高法官待遇。与一般行政人员不同，法官需要专门的职业技能和严格的遴选机制，收入不仅不能低于行政机关工作人员和法院行政人员，而且应当高于前者。法官的高报酬、高福利，有效地提高了法官的腐败成本，反过来也能促进司法公正。同时，不同地区法官收入要相对持平，引导法官向中西部地区流动，从而实现全国同级同类法官的同薪同酬。
三是建立法官助理制度。法官的精英化，必然要求减少法官的数量。社会矛盾总量不减少，法官减少了，就必须增加法官助理数量。当前，最高人民法院在全国部分地区正在进行法官助理试点，要在总结试点经验的基础上，尽快建立法官助理制度。我们目前大概有20万名法官，在全世界也是独一无二的。但是究竟多少人口配备一个法官，本身是一个值得研究的问题。
四是完善法官惩戒制度。国务院《行政机关公务员处分条例》已经实施，最高人民法院应当在《最高人民法院关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》、《人民法院审判纪律处分办法》（试行）、《人民法院执行工作纪律处分办法》（试行）的基础上，与《公务员法》相配套，尽快制定统一的《法官惩戒条例》。
最后，进一步完善司法经费保障体制，破解第三个“不适应”。新一轮司法改革即将启动，司法经费保障成为突破口之一，基层法院财政将纳入中央财政预算，由中央财政予以保证，我们认为，在改革的过程中，还应研究具体的配套措施。
一是实行中央和地方财政两级保障体制。即，各类专项费用（包括基本建设经费等），由高法、高检、公安部和财政部统一制订标准，由中央财政保障。人员经费和公用经费是否由地方财政保障，并建立与经济社会发展相适应的经费增长机制。在这一体制中，必须做到事权和财权相统一。
二是制定全国司法经费保障的统一标准，司法经费保障的标准可以实行“区别对待，分类处理”的原则。
关于人民检察院的工作，我也提出了以下一些建议：
首先，用好现有的法律监督手段
如何提高法律监督制约的能力？周永康同志曾经将三十年的检察实践浓缩成一句经典概括：用好现有的法律监督手段。这是当前检察工作的一个重要原则。
三十年的法律监督实践启示我们，法律固然需要修改完善，司法固然需要改革创新，但我们只有紧紧依靠现有的法律规定开展工作，才能脚踏实地解决当下的问题，才能恰到好处地把现有的职权用充分、用到位，从而使法定监督手段发挥出应有的效能。而法律监督手段得到了充分运用，本身就能推动法律监督制约能力的提高。规范手段，有所作为，保证监督权始终在法治的阳光下运行，就能使监督的结论经得起时间的检验，监督的效果赢得人民的信任。
其次，大力推动间接法律监督权能和直接法律监督权能的建设
我国检察机关在侦查、公诉等间接法律监督方面已经取得了很大的成就，但有些方面还不尽如人意。如审判监督就一直没有很好解决。为进一步推进间接法律监督权能的效能，建议全国人大修改检察院组织法，人民检察院应能就法律监督特别是审判监督中发现的问题向权力机关或有关部门反映，由权力机关或有关部门通过罢免权、任免权和决定权或其他权力直接对其他国家机关及其人员产生影响。
在推动直接法律监督权能的建设方面，当前比较迫切的是进一步规范人民检察院的检察建议、检察通知。我国检察实务中虽有检察建议和检察通知，但法律效能不理想。作为法律监督的手段，检察建议与检察通知应通过立法进一步规范化，提升其法律效力。
再次，建立公益诉讼制度
近年来，民众和法律界对公益诉讼的关注度逐渐加大。国有资产的流失、环境污染、经营暴利等严重侵害了社会公众的利益，亟需以立法形式明确公益诉讼的主体，以保护公众的利益。由于检察机关是直接对人民代表大会负责的司法机关，建立以检察机关提起为主的公益诉讼制度应是最佳选择。
有关方面应尽快出台关于公益诉讼的司法解释，建立由检察机关提起公益诉讼制度，并就公益诉讼做出具体明确的程序规定。在此之前，最高人民检察院可责成各地检察院充分利用现有法律资源，积极开展各类公益诉讼，并在认真总结经验的基础上，就各地开展公益诉讼的有关具体问题提出规范性的指导意见。
检察机关对行政公益诉讼的发动可以有两种途径：一是依照法律和法定程序，应公民的起诉请求而发动。二是依职权直接行使此项职权。但必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预。
第四、加强检察队伍建设
随着我国经济的发展，社会关系的变化，利益格局的变动，社会矛盾的交织，许多案件的处理难度日益增大，这些新情况、新问题对我国司法人员的知识结构、法律技能和水平都提出了更高的要求。因此，应该建立健全我国的检察官定期培训制度。一是确立在职检察官定期进行脱产培训，并将此与晋升制度相结合；二是为确保培训质量，避免重复建设和资源浪费，建议撤消省级以下检察院的培训机构，所有培训统一由中央和省两级承担；三是检察官培训应根据工作岗位（包括刑事、民事、知识产权等等）和任职年限的不同而分类进行；四是加大对非法律专业检察长的培训力度，丰富其法律知识，提高其业务水平。
第五、完善基层检察院的经费保障机制
经费保障不足，是制约基层检察机关依法履行职责一个重要因素，这一问题特别是贫困地区尤为突出。随着经济与社会的发展，近年来检察机关经费保障状况有了一些改善。但是由于缺乏稳定、有效的检察经费保障体制，基层检察经费保障仍面临许多问题。为保障检察机关依法履行职责，必须改革和完善检察机关经费保障体制。
一是逐步对地方检察机关业务经费实行省级财政统筹，提高省级以下检察机关的经费保障能力，从制度上保证检察机关依法独立行使检察权的改革目标。二是由最高人民检察院从中央申请设立特别业务经费，用于对基层检察院的经费补助。
我的发言得到了大家的好评。会议结束以后，有代表问：你作为一个教育学者，为什么讲得如此专业？我告诉他们：这就是民主党派的优势。我的发言，其实是集中了民进法律方面的学者与官员的智慧，吸收了民进中央参政议政的有关成果。所以，这是集体的智慧。
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